編者按

　　政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，是人類(lèi)社會(huì)長(zhǎng)期探索的 “理論界的哥德巴赫猜想”。從今年4月1日起，本版連續(xù)推出“關(guān)注政府與市場(chǎng)”系列報(bào)道，分別聚焦招商引資亂象、政府亂作為，刊發(fā)讀者來(lái)信、記者調(diào)查、學(xué)者觀(guān)點(diǎn)。下一步我們還將聚焦政府不作為、新型市場(chǎng)亂象等，歡迎大家參與討論。

　　4月29日，國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師許正中接受本報(bào)專(zhuān)訪(fǎng)，并應(yīng)邀作客人民網(wǎng)，圍繞如何整治政府“亂作為”、如何讓政府更好發(fā)揮作用等問(wèn)題，暢談他的觀(guān)察與思考，進(jìn)行客觀(guān)理性的深度解析。這次訪(fǎng)談的更多精彩內(nèi)容，敬請(qǐng)留意人民網(wǎng)同步推出的電視嘉賓訪(fǎng)談節(jié)目《專(zhuān)家解析政府“亂作為”》。

　　提高政府效能

　　要把好事辦好

　　記者：黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，減少行政審批，解放社會(huì)活力和激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力。那么，法治政府和服務(wù)型政府的內(nèi)涵是什么？

　　許正中：關(guān)于法治政府，有三個(gè)很重要的標(biāo)志。首先，政府的行為必須有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里、規(guī)范在法律的框架內(nèi)，權(quán)非法授即為違法。其次，在如何行政過(guò)程中，法治政府要求盡量減少公務(wù)員在行政執(zhí)法過(guò)程中的自主裁量權(quán)。也就是說(shuō)，公務(wù)員授權(quán)有限，但行權(quán)充分，要嚴(yán)格規(guī)定公務(wù)員的權(quán)限范圍，既不能越權(quán)違規(guī)，也不能不到位、不作為。第三，法治政府依照的法律是動(dòng)態(tài)的。要根據(jù)人們的需求和預(yù)設(shè)的公平程序，特別是根據(jù)社會(huì)條件的變化對(duì)法律進(jìn)行修改。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能就是提供公共服務(wù)。即使強(qiáng)調(diào)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中必須發(fā)揮重要作用，但在如何提供公共服務(wù)的問(wèn)題上，是通過(guò)市場(chǎng)手段還是政府直接提供也需要具體分析?，F(xiàn)代社會(huì)中，政府提供的公共服務(wù)是一種社會(huì)普遍服務(wù)。所謂社會(huì)普遍服務(wù)，就是政府提供的公共服務(wù)要均等化、全覆蓋、可獲得、可持續(xù)、具有公正性。

　　《決定》中提到兩個(gè)很重要的詞，一個(gè)是政府公信力，另一個(gè)是政府執(zhí)行力。其實(shí)，政府最大的無(wú)形資產(chǎn)就是公信力。政府若失去公信力，必然要導(dǎo)致“塔西佗陷阱”。塔西佗是古羅馬的一個(gè)哲學(xué)家，他發(fā)現(xiàn)，假如政府失信于民、沒(méi)有維護(hù)好它的公信力，無(wú)論你說(shuō)得是對(duì)還是錯(cuò)，干的是正確的還是錯(cuò)誤的，他都不信任你，這樣就會(huì)產(chǎn)生社會(huì)危機(jī)，這一點(diǎn)需要引起我們高度重視。

　　提升政府執(zhí)行力的實(shí)質(zhì)就是提高政府效能。效能政府絕不僅僅強(qiáng)調(diào)在執(zhí)行中央政策的時(shí)候要多快、多努力，更強(qiáng)調(diào)執(zhí)行政策時(shí)如何做到更精準(zhǔn)，取得更好的效果，這就是我們常說(shuō)的“把好事辦好”。

　　那么，如何構(gòu)建善治高效政府？我認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急要開(kāi)出一本“居民手冊(cè)”，將居民應(yīng)該得到的公共服務(wù)、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及如何得到這些公共服務(wù)，悉數(shù)印在手冊(cè)中，事先告訴每個(gè)居民和其他在華生活的人。如果你沒(méi)有得到相應(yīng)的服務(wù)，就可以找政府進(jìn)行申訴，政府就應(yīng)當(dāng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提供給居民。這樣可有效避免“塔西佗陷阱”。

　　不該政府做的

　　不能越俎代庖

　　記者：如果用法治政府與服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)一些地方政府在處理與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題時(shí)，“亂作為”主要有哪些表現(xiàn)形式？

　　許正中：根據(jù)我的觀(guān)察，政府亂作為主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　一是政府的創(chuàng)利沖動(dòng)，與民爭(zhēng)利。在改革開(kāi)放初期，政府的創(chuàng)利沖動(dòng)某種意義上還具有正面作用，能夠激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，人民群眾中已經(jīng)培養(yǎng)出大量的市場(chǎng)主體，但政府創(chuàng)利的慣性停不下來(lái)。一些地方政府越來(lái)越像一個(gè)公司，經(jīng)常與企業(yè)爭(zhēng)利，也就是學(xué)界常說(shuō)的“政府公司主義”。如果市長(zhǎng)還是越來(lái)越像總經(jīng)理，書(shū)記越來(lái)越像董事長(zhǎng)，不去維護(hù)公正，反而與民爭(zhēng)利，自己把好掙的錢(qián)掙了，就是典型的政府亂作為。

　　二是政府任意設(shè)租，本來(lái)是該市場(chǎng)做的，政府越俎代庖。具體表現(xiàn)為政府大量審批項(xiàng)目，該審批不該審批的，都要經(jīng)過(guò)審批。市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，市場(chǎng)主體要取得成功，其變化的速度一定要超過(guò)對(duì)手。但一些不適當(dāng)、不科學(xué)的審批制度，給企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戴上了“枷鎖”。凡事等著經(jīng)過(guò)政府審批再行動(dòng)，黃金的決策機(jī)遇就變成了明日黃花。在以“云物大智”（云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和智慧工程）為支撐的新的信息時(shí)代，錯(cuò)失創(chuàng)利機(jī)會(huì)就是最大的損失。

　　三是該政府做的卻沒(méi)做好，造成所謂 “公地的悲劇”?，F(xiàn)代政府的主要職責(zé)，是保障公共安全、公共教育、人的健康、人的安全，制訂統(tǒng)一的福利標(biāo)準(zhǔn)，提高全體人民群眾的素質(zhì)等。但在這些方面，一些地方政府沒(méi)有很好地履行職責(zé)，有些實(shí)際上不是人們想要的，政府卻偏要給你提供。比如，有個(gè)地方縣政府兩次發(fā)文攤派香煙銷(xiāo)售任務(wù)，還有個(gè)地方縣委和縣政府出文件給犯罪嫌疑人提供“擔(dān)保”。

　　政府行為失當(dāng)

　　容易積累風(fēng)險(xiǎn)

　　記者：按照通常的理解，政府亂作為就是政府做了本不該做的事。如果這類(lèi)情況蔓延，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)帶來(lái)怎樣的危害？

　　許正中：政府亂作為的危害，歸納起來(lái)大概有五個(gè)方面：

　　第一，政府與民爭(zhēng)利，擾亂市場(chǎng)秩序。政府設(shè)租尋租，不該政府審批的，卻設(shè)置了很多審批事項(xiàng)，束縛市場(chǎng)的手腳。不該補(bǔ)貼的事、不該補(bǔ)貼的人、不該補(bǔ)貼的時(shí)候，卻無(wú)原則地給予補(bǔ)貼，打破原有的利益均衡預(yù)期，擾亂社會(huì)利益機(jī)制，會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的損耗。

　　第二，政府代替市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，壓制市場(chǎng)活力。政府的主要職責(zé)應(yīng)該是激勵(lì)其他市場(chǎng)主體去創(chuàng)業(yè)。如果越俎代庖，扭曲資源配置，本來(lái)應(yīng)該是企業(yè)做的，政府卻要去創(chuàng)利，人們就會(huì)圍繞利益再分配“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”，使得社會(huì)失去創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)富的動(dòng)力。

　　第三，容易導(dǎo)致政府失去公信力。現(xiàn)代社會(huì)，政府信用不僅是一種重要的經(jīng)濟(jì)資源，更是一種維護(hù)社會(huì)正常運(yùn)行的社會(huì)資源。政府的信用體系是社會(huì)信用體系的主核，政府失信將導(dǎo)致社會(huì)的混亂。

　　第四，政府行為失當(dāng)會(huì)積累風(fēng)險(xiǎn)，而不是化解風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代政府應(yīng)該是責(zé)任集中、風(fēng)險(xiǎn)分散，而不能是風(fēng)險(xiǎn)集中、責(zé)任分散。政府要給國(guó)民一個(gè)長(zhǎng)期的良性預(yù)期，不能形成逆向的道德選擇。現(xiàn)在，有的地方政府運(yùn)行中不是有效地化解風(fēng)險(xiǎn)，而是不斷地積累風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾集中爆發(fā)。在一些地方，連上訪(fǎng)都變成了一個(gè)“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”，對(duì)于一些纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)行為，政府為了息事寧人，本來(lái)不該鼓勵(lì)的卻鼓勵(lì)了，結(jié)果形成“不鬧不給，小鬧小給，大鬧大給，胡鬧亂給”的怪現(xiàn)象，這也是政府亂作為的不良后果。

　　第五，把政府常規(guī)性的、制度性的工作，變成經(jīng)常性、個(gè)體性的工作，一事一議、一人一策，必然導(dǎo)致混淆視聽(tīng)、擾亂人心。市場(chǎng)是天然的公平派、天然的競(jìng)爭(zhēng)派、天然的創(chuàng)新派，假如把這三個(gè)天然機(jī)制給破壞了，把最靈敏的市場(chǎng)機(jī)制扭曲了，大家都盯著再分配領(lǐng)域，只顧著分利、分紅，到頭來(lái)只會(huì)形成惡性循環(huán)。

　　轉(zhuǎn)變職能任重道遠(yuǎn)

　　治理結(jié)構(gòu)亟待完善

　　記者：政府亂作為的表現(xiàn)形式多樣，危害很大，那么，您認(rèn)為導(dǎo)致這些問(wèn)題出現(xiàn)和長(zhǎng)期存在的深層原因是什么？

　　許正中：改革開(kāi)放30多年來(lái)，我們的政府經(jīng)歷了重要轉(zhuǎn)型。一是從過(guò)去的管治型政府向現(xiàn)在的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，要滿(mǎn)足社會(huì)共同需要。所謂社會(huì)共同需要，既是官員的需要，更是老百姓的需要；既是城市人的需要，也是農(nóng)村人的需要；既是城市老居民的需要，也是城市新居民的需要。二是從保姆式、全方位關(guān)懷的無(wú)限政府向裁判式、著力于公共領(lǐng)域治理的有限政府轉(zhuǎn)型。三是從官僚拍板決策的人治政府向公民參與治理的法治政府轉(zhuǎn)型。可以說(shuō)，一些地方政府存在亂作為，首先是政府轉(zhuǎn)型不徹底造成的。

　　其次，政府亂作為也與我國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、不合理有關(guān)?，F(xiàn)在，我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)呈“強(qiáng)政府、弱個(gè)人、幾乎無(wú)社會(huì)組織”的狀態(tài)。在先發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，社會(huì)組織數(shù)量和企業(yè)的數(shù)量幾乎相當(dāng)。我國(guó)規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)有2100多萬(wàn)個(gè)，但在有關(guān)部門(mén)登記的社會(huì)組織的數(shù)量?jī)H52萬(wàn)個(gè)。相比之下，我們的社會(huì)組織數(shù)量少了很多。有些社會(huì)組織是從原來(lái)的政府部門(mén)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，他們習(xí)慣于當(dāng)“二政府”，服務(wù)意識(shí)淡漠。

　　另外，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的宗法制度、血緣關(guān)系形成的熟人社會(huì)，嚴(yán)重束縛了中國(guó)人的創(chuàng)新能力和中國(guó)社會(huì)的創(chuàng)新活力。引用費(fèi)孝通先生的一句話(huà)說(shuō)，我國(guó)長(zhǎng)期處于靜態(tài)社會(huì)，地緣關(guān)系血緣化，導(dǎo)致我們辦任何事都要找熟人，形成“人熟好辦事、無(wú)熟人辦不成事”的狀態(tài)。以上三個(gè)因素，是導(dǎo)致政府亂作為的深層原因。

　　政府行為規(guī)范化

　　制度建設(shè)是關(guān)鍵

　　記者：您對(duì)政府亂作為的原因分析很透徹。那么，通過(guò)什么辦法才能夠有效地遏制政府亂作為？怎樣才能讓政府這只“看得見(jiàn)的手”更好作為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范化？

　　許正中：制止政府亂作為，讓政府這只“看得見(jiàn)的手”更好作為，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是全面深化改革進(jìn)程中很難解決又必須解決好的一個(gè)大問(wèn)題。

　　現(xiàn)代政府的第一要?jiǎng)?wù)就是要加強(qiáng)制度建設(shè)。用制度管人，用制度管事，用制度去約束人的行為。制度需要頂層設(shè)計(jì)，制度框架要清晰，制度結(jié)果要明確。

　　第二，政府運(yùn)行要公開(kāi)。政府既然是納稅人的訴求共同體，你應(yīng)該干啥、你想干啥，都應(yīng)該讓納稅人知道，要做好信息披露。

　　第三，要維護(hù)公平公正。在制度運(yùn)行的過(guò)程中，要有公眾的參與，否則政府就會(huì)出力不討好。比如，北京西直門(mén)立交橋頻頻受到公眾質(zhì)疑和詬病，成了北京交通的“動(dòng)脈血栓”。其實(shí)，北京市的道路在全世界都算是寬的了，但是為什么天天堵車(chē)？就是由幾個(gè)像西直門(mén)橋這樣的交通“血栓”造成的。橋的設(shè)計(jì)弊端大家能看得著，但是制度的“動(dòng)脈血栓”是看不著的，慢慢地就把老百姓隔絕了、疏遠(yuǎn)了，人為地制造體制性矛盾和混亂局面。所以，透明政府、法治政府、規(guī)則政府、規(guī)劃政府、參與型政府，這幾個(gè)方面，從制度設(shè)計(jì)到公正運(yùn)行，都需要我們高度重視。

　　此外，政府運(yùn)行中的專(zhuān)業(yè)化制衡也非常重要。所謂專(zhuān)業(yè)化制衡，就是決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間，既要有合理分工，又相互制衡，防止權(quán)力向一個(gè)人集中、向一個(gè)部門(mén)集中，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。無(wú)論是先發(fā)國(guó)家還是傳統(tǒng)國(guó)家，無(wú)論是法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，腐敗只是程度的問(wèn)題。權(quán)力到哪兒，腐敗肯定到哪兒，腐敗是永遠(yuǎn)消滅不了的，但是它能夠被遏制。

　　人類(lèi)歷史的進(jìn)步過(guò)程，就是讓政府這只“看得見(jiàn)的手”更好作為、讓政府“黑箱”透明起來(lái)的過(guò)程。我們要從制度方面入手，要讓腐敗帶來(lái)的“負(fù)收益”，足以警示各級(jí)公務(wù)員不能腐、不敢腐、不想腐。