戶籍制度改革中的政協(xié)智慧

　　“戶口”對每個中國人的意義都非同一般，一紙證明代表著身份、福利、機遇等若干關(guān)乎個人命運的東西。戶籍制度改革推進(jìn)十余年來，一直未真正破冰。6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，其中不僅提出了戶籍制度改革的總政策要求，還對于農(nóng)民工市民化過程中的土地問題，設(shè)定了不同的制度安排。

　　“很高興看到中央把推進(jìn)戶籍制度改革作為全面深化改革的重點。”全國政協(xié)委員、中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林在接受記者采訪時表示，戶籍制度改革各方面條件已經(jīng)成熟，中央將其列為全面深化改革的重點任務(wù)之一，則為順利推進(jìn)改革提供了重要保障。在他看來，人們應(yīng)該有理由相信，在最高決策層的督促下，戶籍制度改革有望取得實質(zhì)性突破。

　　■■■政協(xié)關(guān)注從未間斷

　　因為戶籍壁壘所引發(fā)的社會弊端與矛盾，幾乎在社會各個領(lǐng)域都存在。尤其是最近幾年，與之相關(guān)的考試、升學(xué)以及關(guān)系到進(jìn)城務(wù)工人員無法和“城里人”平等享受基本公共服務(wù)等民生話題愈來愈被社會關(guān)注。對此，全國政協(xié)和政協(xié)委員們的關(guān)注和努力一直沒有間斷。

　　中共十六屆三中全會明確提出了深化戶籍制度改革的要求。為深入了解當(dāng)時戶籍制度改革的進(jìn)展?fàn)顩r及存在的問題，全國政協(xié)社會和法制委員會組成“深化戶籍制度改革”專題調(diào)研組，于2006年和2007年先后赴河北、北京、陜西、四川等省市進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研。調(diào)研組明確指出了當(dāng)時戶籍制度改革中存在的問題，例如立法滯后、戶籍制度改革缺乏合力、戶籍登記及管理手段落后等，并提出應(yīng)“將戶籍制度改革納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的整體戰(zhàn)略之中”，“逐步剝離附加于戶籍制度之上的各項社會管理政策”。

　　2011年6月26日至30日、8月31日至9月4日，時任全國政協(xié)副主席鄭萬通率領(lǐng)由全國政協(xié)辦公廳、共青團中央聯(lián)合組成的“發(fā)揮新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生力軍作用”委員視察團，先后赴農(nóng)民工輸入大省浙江和農(nóng)民工輸出大省四川進(jìn)行視察。針對當(dāng)時農(nóng)民工在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育、住房等多方面保障不到位，農(nóng)民工及其子女在城市“進(jìn)得去、留不下”的情況仍然較為嚴(yán)重，舊有城鄉(xiāng)二元分割體制尚未破解，農(nóng)民工市民化進(jìn)程中在城市中形成新的二元結(jié)構(gòu)和二元體制趨勢的情況，視察團提出“積極、穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍和土地制度改革”的建議，建議“加快推進(jìn)戶籍與福利合一的管理制度改革，剝離戶籍制度上附著的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等權(quán)益和福利，推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共服務(wù)均等化”。視察團還提出，中小城市、小城鎮(zhèn)應(yīng)盡快取消實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的落戶準(zhǔn)入門檻；大城市和特大城市也應(yīng)積極研究放寬相關(guān)政策，通過“積分落戶”等辦法，暢通新生代農(nóng)民工融入城市的制度渠道。

　　2013年6月3日至9日，全國政協(xié)副主席羅富和帶領(lǐng)全國政協(xié)特邀常委視察團，赴福建就“推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”問題進(jìn)行視察。視察團提出，要正確處理好“城”與“人”的關(guān)系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理改革；優(yōu)先解決舉家長期在城鎮(zhèn)就業(yè)的外來農(nóng)民工家庭在各類城鎮(zhèn)落戶；全面放開本地農(nóng)民落戶限制；有序放開外來農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)間流動人口落戶限制，分類明確各類城鎮(zhèn)落戶條件；尊重農(nóng)民意愿，允許進(jìn)城落戶農(nóng)民保留承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民合法權(quán)益。視察團提出，讓進(jìn)城農(nóng)民“愿意來、留得下、過得好”，關(guān)鍵在于加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，讓進(jìn)城農(nóng)民工作有勁頭，生活有奔頭。

　　■■■改革亟待從形式走向?qū)嵸|(zhì)

　　“改革戶籍制度，首先應(yīng)該改革那些衍生的權(quán)利、福利，弱化或者剝離附加在城市戶口上的特殊待遇。”今年兩會，全國政協(xié)常委、民盟江西省委主委劉曉莊提案關(guān)注的是戶籍制度改革。

　　關(guān)注戶籍制度改革的遠(yuǎn)不止劉曉莊一人，委員們討論該議題的一大背景便是當(dāng)前我國戶籍制度改革亟待從形式走向?qū)嵸|(zhì)。全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文就表示，“戶口簿就是幾張紙，如果社會公共管理和基本公共服務(wù)不能解決的話，那這張紙也沒有太大用處。”在陳錫文看來，只有通過加快發(fā)展經(jīng)濟，使國家有更雄厚的實力來解決廣大農(nóng)民和城市居民的基本公共服務(wù)均等化，才能推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

　　全國政協(xié)常委、環(huán)境保護(hù)部副部長吳曉青建議，應(yīng)盡快在中小城市推行以居住證為載體的城市人口管理制度，統(tǒng)籌解決城市常住人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等問題。

　　“戶籍制度改革的最終完成，有待于覆蓋城鄉(xiāng)的全社會保障體系的建立和完善。”全國政協(xié)委員駱沙鳴認(rèn)為，進(jìn)行城鄉(xiāng)戶籍制度改革，消除人為的城鄉(xiāng)分割的行政藩籬，關(guān)鍵在于取消城市戶口背后各種復(fù)雜的附加利益，應(yīng)讓農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的國民待遇，逐步取消城鄉(xiāng)之間的利益分配的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。因此，與戶籍管理制度改革相配套，必須建立起相應(yīng)的失業(yè)保險、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障制度。

　　針對戶籍人口城鎮(zhèn)化缺乏推動力、城市建設(shè)與人口流向不匹配等問題，全國政協(xié)委員張道宏建議，要建立人口市民化與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的聯(lián)動制度，妥善處理農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶籍后原有的宅基地，同時完善本地農(nóng)民市民化的相關(guān)制度。

　　此外，民盟中央在關(guān)于《改革城鄉(xiāng)戶籍制度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)》的提案中提出，要有序引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口合理分布：一是研究建立農(nóng)民的“退出”機制，用市場化手段建立一個進(jìn)城農(nóng)民“無損失退出農(nóng)村”的渠道；二是研究建立國民基本公共服務(wù)目錄和國家供給保障機制。

　　所有這些呼吁和建言，很多在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中得到不同程度的體現(xiàn)，而未來，政策的落實，仍將是政協(xié)委員們關(guān)注的焦點。