弄清協(xié)商民主的含義是加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的前提?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。”同時(shí)，《意見(jiàn)》明確了通過(guò)七條渠道、七個(gè)方面推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，并且提出政協(xié)協(xié)商是其中三個(gè)需要“重點(diǎn)加強(qiáng)”方面的一個(gè)，要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。”這就是政協(xié)協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主體系中的位置。

　　協(xié)商民主的含義

　　弄清協(xié)商民主的含義是加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的前提。為了準(zhǔn)確理解和貫徹中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)協(xié)商民主的戰(zhàn)略部署，今年初頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，給協(xié)商民主下了一個(gè)定義，即：“協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。”對(duì)這個(gè)定義可以結(jié)合習(xí)近平總書(shū)記在慶祝人民政協(xié)成立65周年講話(huà)中的有關(guān)論述加以解讀，其中有四個(gè)要點(diǎn)我以為需要注意把握：

　　（一）協(xié)商民主是人民民主的重要形式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記在講話(huà)中指出：“保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號(hào)、不是一句空話(huà)，必須落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中，保證人民依法有效行使管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。”“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。”把發(fā)展協(xié)商民主作為深化政治體制改革的重要內(nèi)容，就是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)多元共治、有效治理，使人民民主更廣泛、更充分、更健全。

　　我國(guó)的協(xié)商民主從本質(zhì)上講是人民民主。我們實(shí)行協(xié)商民主，不是像西方一些學(xué)者提出的為了彌補(bǔ)競(jìng)選民主的缺陷，而是為了更好地保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。但協(xié)商民主就其本身看，確是比較選舉民主而言，講的是一種民主的形式、民主的類(lèi)型。習(xí)近平總書(shū)記的講話(huà)對(duì)選舉和協(xié)商兩種民主形式的關(guān)系，也作了精辟闡述：一方面，他闡明在日常政治生活中“持續(xù)參與”和選舉投票同樣重要，“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。”發(fā)展協(xié)商民主就是為了保障人民能夠充分享有“持續(xù)參與”的民主權(quán)利。另一方面，他還分析了光有選舉民主是不夠的，“人民只有投票的權(quán)利而沒(méi)有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”據(jù)此，習(xí)近平總書(shū)記提出了一個(gè)對(duì)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治具有深遠(yuǎn)意義的重要論斷：“選舉與協(xié)商兩種民主形式相互補(bǔ)充、相得益彰，共同構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。”

　?。ǘ?shí)行協(xié)商民主要“在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商”。習(xí)近平總書(shū)記在講話(huà)中指出：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的。”協(xié)商民主也“應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的”；“協(xié)商就要真協(xié)商”。什么是“真協(xié)商”？不僅是要講真話(huà)、求實(shí)效，敢于直言、從善如流；更重要的是，“要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見(jiàn)和建議來(lái)決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實(shí)際。”民主是人民當(dāng)家作主，之所以要“在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商”，就是因?yàn)閰f(xié)商只有與決策相聯(lián)系，才具有民主的意義。我們推進(jìn)協(xié)商民主的一個(gè)重要目的，就是要增強(qiáng)決策的科學(xué)性和實(shí)效性。

　?。ㄈ﹨f(xié)商民主是一個(gè)“人民內(nèi)部各方面”廣泛參與、多元多層的制度體系。十八大以前中共中央在明確我國(guó)有選舉投票和協(xié)商兩種社會(huì)主義民主重要形式時(shí)，就已提出協(xié)商民主的主體是“人民內(nèi)部各方面”。而十八大后在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的視野下，其內(nèi)涵更大大擴(kuò)展了。習(xí)近平總書(shū)記在講話(huà)中指出：協(xié)商民主“應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的，應(yīng)該是全國(guó)上上下下都要做的、而不是局限在某一級(jí)的。”“涉及全國(guó)各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量；涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。”發(fā)展協(xié)商民主必須堅(jiān)持“廣泛參與、多元多層”的原則，“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。為此，十八屆三中全會(huì)提出了五條協(xié)商渠道；習(xí)近平總書(shū)記講話(huà)進(jìn)一步拓展，講了十條協(xié)商渠道；《意見(jiàn)》對(duì)此加以歸納，確定了通過(guò)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商七條渠道推進(jìn)協(xié)商民主。

　?。ㄋ模﹨f(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的“努力形成共識(shí)的重要民主形式”。習(xí)近平總書(shū)記在講話(huà)中指出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”選舉投票表達(dá)的是每個(gè)選民個(gè)人的意愿，協(xié)商討論則是一個(gè)相互溝通理解的過(guò)程，既可以反映個(gè)人意見(jiàn)，又能夠增進(jìn)共識(shí)。人民民主不僅要保證每個(gè)公民的民主權(quán)利，而且要努力維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。強(qiáng)調(diào)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)協(xié)商民主，就是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益，找到這個(gè)最大公約數(shù)。在西方政治生活中也有討論、辯論，但這些討論、辯論是依附于其多黨競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力制衡政治體制的，經(jīng)常是彼此傾軋、互相拆臺(tái)；而我們的協(xié)商則是要“努力形成共識(shí)”，根本上講是相互補(bǔ)臺(tái)的。實(shí)行協(xié)商民主，有利于中國(guó)共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾，“既堅(jiān)持了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又發(fā)揮了各方面的積極作用；既堅(jiān)持了人民主體地位，又貫徹了民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織原則；既堅(jiān)持了人民民主的原則，又貫徹了團(tuán)結(jié)和諧的要求”，體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。所以，協(xié)商民主既是“我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”，也是“中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。”

　　政協(xié)協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主體系中的位置

　　《意見(jiàn)》明確了通過(guò)七條渠道、七個(gè)方面推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，并且提出政協(xié)協(xié)商是其中三個(gè)需要“重點(diǎn)加強(qiáng)”方面的一個(gè)，要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。”這就是政協(xié)協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主體系中的位置。根據(jù)《意見(jiàn)》的這一部署，一方面，政協(xié)協(xié)商不是我國(guó)協(xié)商民主的全部，而是其中的一個(gè)層次、一個(gè)重要方面；另一方面，政協(xié)協(xié)商又不是一般的協(xié)商，而是需要“重點(diǎn)加強(qiáng)”的協(xié)商。為什么要“重點(diǎn)加強(qiáng)”？不僅因?yàn)檎f(xié)在協(xié)商民主方面有深厚的歷史傳統(tǒng)、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、完整的組織體系，而且因?yàn)檎f(xié)是專(zhuān)門(mén)的協(xié)商機(jī)構(gòu)。

　　政協(xié)一成立就是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與人民民主的有機(jī)結(jié)合，既是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，又是政治協(xié)商機(jī)關(guān)。習(xí)近平總書(shū)記在政協(xié)成立65周年的講話(huà)中，首次提出了“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用”。這次《意見(jiàn)》又把這個(gè)論斷與“社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道”連在一起加以規(guī)定，這是關(guān)于政協(xié)協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主體系中位置的重要論斷，也是對(duì)政協(xié)在國(guó)家政治生活、政治體制中地位和作用的一個(gè)重要論斷。2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，明確了“人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分”，但究竟是什么樣的“重要組成部分”，一直沒(méi)有表明?，F(xiàn)在隨著《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》的頒布，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這個(gè)問(wèn)題明確了，就是“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”。因此，正確認(rèn)識(shí)政協(xié)協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主體系中的位置，以及政協(xié)在國(guó)家政治體制中的地位，關(guān)鍵就在準(zhǔn)確解讀“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”的蘊(yùn)涵。如何解讀？我以為可以從兩個(gè)方面去看：

　　一方面，可以比較其他組織機(jī)構(gòu)，從國(guó)家政治制度的層面看。在我國(guó)選舉和協(xié)商廣泛地存在于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次，但首先是在國(guó)家政治制度上，這就是在我國(guó)既有人民代表大會(huì)制度，又有中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，這兩個(gè)制度是相輔相成的。就我國(guó)政治制度的特點(diǎn)看，在人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度中都有選舉和協(xié)商。但人民代表大會(huì)制度實(shí)行的主要是選舉民主，民族區(qū)域和基層地方還要實(shí)行自治民主，只有多黨合作和政治協(xié)商制度主要是實(shí)行協(xié)商民主，政協(xié)就是專(zhuān)門(mén)實(shí)行這一制度的重要機(jī)構(gòu)、組織形式。就我國(guó)政治體制中機(jī)構(gòu)組織的特點(diǎn)看，中國(guó)共產(chǎn)黨黨委是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)，政府是行政機(jī)關(guān)，法院、檢察院是司法機(jī)關(guān)，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)都有一些協(xié)商民主的工作，但它們還有許多其他重要工作。只有政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，是國(guó)家政治生活中專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取各黨派團(tuán)體和各界代表人士以及人民群眾意見(jiàn)建議的協(xié)商機(jī)構(gòu)。

　　另一方面，從政協(xié)本身，政協(xié)的性質(zhì)、職能看，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)各方面之間就要求相互尊重、平等相待、求同存異、協(xié)商議事。政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是決策機(jī)構(gòu)，而是各黨派團(tuán)體和各族各界人士發(fā)揚(yáng)民主、參與國(guó)是、團(tuán)結(jié)合作的重要平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，政協(xié)委員履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，開(kāi)展各項(xiàng)工作，就不能采取強(qiáng)制性的、行政命令的方法，而只能采取提出意見(jiàn)建議、進(jìn)行協(xié)商討論的方法。因此，可以說(shuō)政協(xié)工作就具有協(xié)商的特點(diǎn)，要有協(xié)商的理念，協(xié)商民主是貫穿于政協(xié)履行職能全過(guò)程的重要工作。

　　明確政協(xié)協(xié)商是我國(guó)協(xié)商民主體系中的一個(gè)重要方面和層次，沒(méi)有降低而是提高了政協(xié)在我國(guó)協(xié)商民主中的地位和作用。因?yàn)檎怯捎诿鞔_了協(xié)商民主必須廣泛多層制度化發(fā)展，中共中央才把推進(jìn)協(xié)商民主提升到了發(fā)展社會(huì)主義民主政治戰(zhàn)略全局的高度，使之成為深化政治體制改革的重要內(nèi)容；同時(shí)，也正是由于明確了政協(xié)協(xié)商是我國(guó)多元多層協(xié)商中的一個(gè)重要方面和層次，才需要進(jìn)一步弄清政協(xié)在協(xié)商民主中的獨(dú)特地位和作用，確認(rèn)人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)。在我國(guó)協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商不同于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)商，但也不是基層社會(huì)組織的協(xié)商，而是屬于國(guó)家政治生活中的一種重要協(xié)商。在我國(guó)政治體制中，政協(xié)雖然不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但卻是有憲法和國(guó)家政治制度保障的我國(guó)政治體制、國(guó)家治理體系的重要組成部分；政協(xié)委員發(fā)表意見(jiàn)建議沒(méi)有強(qiáng)制性，但是有話(huà)語(yǔ)權(quán)和影響力，在國(guó)家政治生活中具有不可替代的作用。

　　（作者系全國(guó)政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會(huì)駐會(huì)副主任、中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)）