原標(biāo)題：總理責(zé)令整治“紅頂中介”

　　環(huán)保部所屬環(huán)評機(jī)構(gòu)明年全部脫鉤

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 郭芳 黃斌 |北京報(bào)道

　　“紅頂中介”，一種伴生于改革、寄生于體制并不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲”，正在被清除出體制。

　　這是今年從上至下的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。

　　半年內(nèi)總理五令整治“紅頂中介”

　　4月底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》，要求全面清理“紅頂中介”, 整治中介服務(wù)亂象，規(guī)范和引導(dǎo)中介服務(wù)。

　　據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計(jì)，在過去的半年時(shí)間里，國務(wù)院總理李克強(qiáng)曾經(jīng)在國務(wù)院黨組會議、國務(wù)院常務(wù)會議、國務(wù)院廉政工作會議、國務(wù)院電視電話會議上，從不同角度共計(jì)5次提及整治“紅頂中介”問題。

　　李克強(qiáng)總理這樣密集地要求整治“紅頂中介”，足見其迫切和決心。他在2月9日國務(wù)院第三次廉政工作會議上花了相當(dāng)長的篇幅痛斥“紅頂中介”、“二政府”等亂象：打著政府的旗號，服務(wù)亂，收費(fèi)高，搞壟斷；對企業(yè)強(qiáng)制服務(wù)，強(qiáng)行收費(fèi)；成為新的市場“攔路虎”，嚴(yán)重制約市場活力，也為尋租腐敗提供了機(jī)會。

　　更為重要的是，這些“紅頂中介”、“二政府”正在截留蠶食、對沖消減改革的紅利。

　　在2014年11月15日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理表示：“我去一些地方考察時(shí)看到，政務(wù)大廳里面的收費(fèi)都取消了，但大廳隔一條馬路就是一家咨詢服務(wù)的中介公司，里面還坐著幾個(gè)‘大蓋帽’，要辦事的民眾，都要來這里先走一趟，這不是‘暗度陳倉’嗎？！”

　　現(xiàn)實(shí)是，在國務(wù)院強(qiáng)力推進(jìn)簡政放權(quán)改革之后，一批諸如檢驗(yàn)、檢測、認(rèn)證、咨詢、評估、鑒定等關(guān)乎企業(yè)根本利益的審批權(quán)卻被轉(zhuǎn)移給了政府部門所屬的事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會和商會組織，或者交給一些擁有特殊利益關(guān)系的“紅頂中介”組織。這些利益共同體蠶食了簡政放權(quán)的改革紅利。

　　人民日報(bào)、新華社等官媒多次發(fā)文痛批稱，簡政放權(quán)在做“減法”，“紅頂中介”卻在做“加法”，“行政審批的門檻越來越低，但是，評估、鑒證、意見書、技術(shù)性檢查等第三方中介事項(xiàng)卻有增無減”。

　　在4月底的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，國務(wù)院審改辦負(fù)責(zé)人王峰表示，簡政放權(quán)后,企業(yè)仍需把大量的時(shí)間精力放在中介服務(wù)環(huán)節(jié)上,中介服務(wù)收費(fèi)亂，整體費(fèi)用偏高，而一些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)甚至與審批部門存在利益關(guān)聯(lián)，很難保障中介服務(wù)的公正合理。

　　2014年全國兩會期間，媒體所披露的一份九三學(xué)社的提案中提及這樣一組數(shù)據(jù)：在某沿海城市，一個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目或建設(shè)項(xiàng)目，從簽訂《土地出讓合同》到驗(yàn)收辦結(jié)或投產(chǎn)，共涉及約50項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，需要提供第三方評價(jià)、評估、檢測報(bào)告9～20個(gè)。如串聯(lián)起來計(jì)算，整個(gè)流程需要300余天。對中介報(bào)告的審查、評審，涉及委辦局12個(gè)、科室約20個(gè)、經(jīng)手150余人次。

　　在今年全國兩會，全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革，破解民企項(xiàng)目投資審批“繁、難、貴”的提案中，提到要斬?cái)嘀薪闄C(jī)構(gòu)與行政單位之間的利益鏈，打破“紅頂中介”壟斷審批、壟斷收費(fèi)的格局。

　　據(jù)國務(wù)院審改辦公布的數(shù)據(jù)顯示，國務(wù)院自2001年專門下發(fā)通知推進(jìn)行政審批改革之后的10年間，先后6批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，約占原有項(xiàng)目總數(shù)的七成。

　　部分被取消的審批事項(xiàng)被“紅頂中介”承接管理，“紅頂中介”越來越深地介入行政審批環(huán)節(jié)，禁而未決，最終“戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子”成為對行政審批過程中中介服務(wù)亂象的形象比喻。

　　“收企業(yè)的票子”所揭示的背后的巨額利益當(dāng)是其禁而未決的真正原因。

　　溯及“紅頂中介”的前身，不難發(fā)現(xiàn)，其來源不外乎兩種：一種是，因政府職能轉(zhuǎn)變，一些被改革部門以行業(yè)協(xié)會等方式繼續(xù)把持原部門利益；另一種是，伴隨著簡政放權(quán)，一批中介機(jī)構(gòu)相繼成立，承接已取消的審批權(quán)，以此謀取壟斷利益。

　　國家行政學(xué)院研究員胡仙芝向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理的體制造成“紅頂中介”的“官辦”色彩濃厚，呈現(xiàn)出行政寄生性和壟斷性，變?yōu)?ldquo;二政府”，既是部門權(quán)力的延伸，也存在著利益輸送。

　　國家審計(jì)署2014年6月發(fā)布的《關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，至2013年底，衛(wèi)計(jì)委、國土資源部、住建部等13個(gè)部門主管的35個(gè)社會組織和61個(gè)所屬事業(yè)單位利用所在部門影響，采取違規(guī)收費(fèi)、未經(jīng)批準(zhǔn)開展評比達(dá)標(biāo)、有償提供信息等方式取得收入29.75億元。

　　這份審計(jì)報(bào)告還曝光了中華醫(yī)學(xué)會在2012年至2013年召開的160個(gè)學(xué)術(shù)會議中，違規(guī)收取醫(yī)藥企業(yè)贊助8.2億元，違規(guī)收取資格考試復(fù)訓(xùn)費(fèi)1965.04萬元；中國城市科學(xué)研究會2013年在受住建部委托進(jìn)行綠色建筑標(biāo)識評價(jià)，違規(guī)收取參評單位評審費(fèi)1418.55萬元。

　　“紅頂中介”帶來的腐敗問題顯而易見。一組被廣泛引用的最高人民檢察院相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年至2012年全國檢察機(jī)關(guān)立案查辦的中介組織貪污賄賂犯罪達(dá)923人，分布于工程建設(shè)、金融信貸、土地礦產(chǎn)、財(cái)政稅收、國有企業(yè)等行業(yè)，涉案領(lǐng)域比較廣泛。

　　胡仙芝分析，“紅頂中介”組織作為權(quán)錢交易的媒介直接行賄或居中介紹，國家工作人員主導(dǎo)并通過中介組織實(shí)施犯罪的現(xiàn)象突出，如通過造假評估、審計(jì)，參與行政審批尋租、商業(yè)賄賂、私設(shè)“小金庫”報(bào)銷費(fèi)用等等。

　　清除“紅頂中介”已是箭在弦上，不得不發(fā)。

　　全國“紅頂中介”究竟有多少？

　　然而，全國的“紅頂中介”究竟有多少？涉及的中介服務(wù)事項(xiàng)到底有哪些？這些“紅頂中介”依托行政資源不當(dāng)牟利究竟有多少？

　　“目前的家底是不清楚的，現(xiàn)在首先要‘摸清家底’。”中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學(xué)院教授王滿傳接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)說，“國務(wù)院審改辦正在做這個(gè)事情，但最后的數(shù)據(jù)我們還沒看到。”

　　王滿傳參與了國務(wù)院“取消和下放行政審批事項(xiàng)、激發(fā)企業(yè)和市場活力”政策落實(shí)情況的第三方評估。據(jù)他統(tǒng)計(jì)，“紅頂中介”的服務(wù)事項(xiàng)有二三十種，僅評估類的如環(huán)境評估、安全評估、消防評估等就有十幾種。

　　王滿傳將“紅頂中介”分為三類：第一種是審批部門直接下屬的事業(yè)單位或者主管的協(xié)會；第二種是原來為政府的機(jī)構(gòu)，后因體制改革變成企業(yè)，但仍具有政府的屬性及體制的慣性；第三種是完全由市場成立，卻很可能由與職能部門官員相關(guān)的利益關(guān)系人成立，并由他們分食巨額利益。

　　“整個(gè)部委層面的統(tǒng)計(jì)是相對容易的，各部委下屬有多少這樣的單位，一下就能統(tǒng)計(jì)出來。而最難摸清底數(shù)的是第三種，即那些表面上與政府無關(guān)聯(lián)的市場化機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)卻由與政府有關(guān)系的人控制，這種隱性的‘紅頂’很難統(tǒng)計(jì)。”據(jù)王滿傳的估算，這種隱性的“紅頂”比顯性的“紅頂”還要多。

　　3月下旬，環(huán)保部對外公布的消息顯示,環(huán)保部僅部屬單位全資或參股的環(huán)評機(jī)構(gòu)就有8家。

　　在此之前，國務(wù)院各部委鮮見公布旗下“紅頂中介”的數(shù)量。

　　目前可查詢到的是國家民政系統(tǒng)公布的行業(yè)協(xié)會及商會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：截至2013年12月底,全國依法登記的行業(yè)協(xié)會與商會近7萬個(gè),其中全國性行業(yè)協(xié)會與商會800余個(gè)。

　　一位東部城市的市長告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在他的經(jīng)驗(yàn)中，只要有審批權(quán)的部門，“紅頂中介”便普遍存在。

　　這位市長對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者說，在他們的“跑部”經(jīng)驗(yàn)中，一些部委下的“紅頂中介”實(shí)際就是這樣的托：這個(gè)項(xiàng)目你需要嗎？它可以幫你爭取，爭取到了，你要給它費(fèi)用，這個(gè)費(fèi)用則以各種咨詢服務(wù)的名目支付，程序上很規(guī)范。“這筆費(fèi)用不是一筆小數(shù)目，都是百萬以上的大數(shù)目。”

　　也有地方官員向媒體透露，其所主政的縣，一個(gè)項(xiàng)目環(huán)評因?yàn)闆]有找環(huán)保部門指定的環(huán)評機(jī)構(gòu)，每次都通不過，花了很多冤枉錢，最后找環(huán)保部門指定的一家環(huán)評機(jī)構(gòu)，一次就過了。

　　無論是企業(yè)還是地方政府的主政官員，均對部委審批部門下的“紅頂中介”把持部門利益多有微詞。

　　除中央機(jī)關(guān)之外，更龐大的“紅頂中介”隊(duì)伍是在地方政府的職能部門。王滿傳說，“到了地方，各省各市各縣都有‘紅頂中介’，但全國的這個(gè)底數(shù)是不清楚的。”

　　一些地方的相關(guān)數(shù)據(jù)散見于媒體零星的報(bào)道中。例如，據(jù)河南當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，該省共有2800多個(gè)行業(yè)協(xié)會、商會，其中一些行業(yè)協(xié)會、商會掛靠在政府職能部門名下，有的甚至是由政府職能部門籌辦，承擔(dān)一定的由政府轉(zhuǎn)移出的行政管理職能，官辦、半官辦色彩濃厚。

　　十八屆三中全會決定，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開。同時(shí)明確提出，限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤。這是黨的最高文件里正式提出的“政社分開”的制度要求。同年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中要求，2015年基本完成與行政機(jī)構(gòu)的脫鉤。

　　據(jù)民政部在2015年首場例行新聞發(fā)布會上的通報(bào)，行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案已上報(bào)國務(wù)院。在此之前，民政部部長李立國曾公開介紹，脫鉤需在行政職能、人員管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、黨建、外事管理服務(wù)等方面脫離關(guān)系。

　　從這個(gè)角度看，體制的強(qiáng)大慣性以及以往已形成的利益使得“去行政化”的過程并不容易。

　　環(huán)保部已出臺整改方案

　　這次國務(wù)院出臺的《關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》，主要針對的是國務(wù)院各部門的審批事項(xiàng)。

　　據(jù)國務(wù)院審改辦的要求，在5月底前,各審批部門須將本系統(tǒng)內(nèi)涉及的中介服務(wù)事項(xiàng)全面梳理后，提出清理規(guī)范意見上報(bào)。

　　在此之前，環(huán)保部已于3月下旬出臺了《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》。根據(jù)該方案，環(huán)保部直屬單位的8家環(huán)評機(jī)構(gòu)將率先在2015年12月31日前脫鉤,省級及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)分兩批分別在2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤，逾期未脫鉤一律取消環(huán)評資質(zhì)。

　　截至3月底，兩家環(huán)保部部屬單位所屬環(huán)評機(jī)構(gòu)已完成脫鉤工作。

　　在環(huán)保部脫鉤方案出臺前，中央第三巡視組對其完成專項(xiàng)巡視后的反饋意見指出，環(huán)保部的環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場“紅頂中介”現(xiàn)象突出，容易產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利益輸送。

　　中央第三巡視組組長吉林提出，環(huán)保部應(yīng)限期完成環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤改制，規(guī)范環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場。

　　針對巡視意見，環(huán)保部很快給出了上述整改方案。而目前，也只有環(huán)保部公布了方案。

　　王滿傳表示，“環(huán)保部已經(jīng)開始了，國務(wù)院審改辦正在全力推進(jìn)這個(gè)事情，估計(jì)下一步其他部委都要動起來。”

　　不久前，住建部部長陳政高在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部大會上要求，住建部要理清部機(jī)關(guān)與部直屬單位、部管社團(tuán)之間的關(guān)系，堅(jiān)決杜絕借機(jī)關(guān)簡政放權(quán)搞“紅頂中介”，堅(jiān)決杜絕擅自設(shè)定評比表彰。

　　據(jù)王滿傳所掌握的情況，很多省份已經(jīng)在行動，“至少都把整治‘紅頂中介’列入了今年的改革重點(diǎn)。但具體怎么做，各地都還在研究，出臺辦法還沒那么快。”

　　據(jù)胡仙芝介紹，在實(shí)際管理中，這些紅頂中介大多被作為行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位來看待，定級別、定編制，也由行政機(jī)關(guān)直接控制人財(cái)物。行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)人往往由政府部門任命，而非通過企業(yè)選舉產(chǎn)生，個(gè)別“具有行政級別”的中介機(jī)構(gòu)甚至成為政府退休官員“養(yǎng)老”的去處，由退休官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)崗位。

　　王滿傳認(rèn)為，這樣的單位要進(jìn)行企業(yè)化改革，對其編制人員進(jìn)行分流，并非沒有阻力。“即使是環(huán)保部，目前也只是出臺了一個(gè)辦法說要推進(jìn)脫鉤，而真正實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)過程。”

　　不過，一些地方的改革已經(jīng)走在了前列。例如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)宣布，未來在浦東，凡是“紅頂中介”將全部取消。

　　廣東省惠州市則成立了“中介超市”:面向全國招募800多家中介機(jī)構(gòu)集中進(jìn)駐政府行政服務(wù)中心一樓，凡是當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目在行政審批環(huán)節(jié)中需要中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的，除需公開招投標(biāo)或項(xiàng)目有特殊要求外，一律采取搖號的方式選擇中介機(jī)構(gòu)。

　　然而，王滿傳提醒說，在全面清理“紅頂中介”之后，如何防止顯性的“紅頂中介”演變成隱性的“紅頂中介”，是一個(gè)重要問題。形式上已經(jīng)市場化的中介，實(shí)質(zhì)仍為擁有行政審批權(quán)的內(nèi)部人所控制，而將行政審批權(quán)限隱性化。因其隱蔽性，這將是未來監(jiān)管的難點(diǎn)。