律師、注冊會計師和注冊稅務師，是我國三大經(jīng)濟鑒證類專業(yè)服務行業(yè)，在服務社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用。其中，注冊稅務師這支包括4萬多執(zhí)業(yè)注冊稅務師在內(nèi)的從業(yè)人員隊伍，在2014年已經(jīng)突破11萬人，年服務納稅人超過230萬戶。多年來，注冊稅務師的業(yè)務范圍已遍及涉稅鑒證、納稅評估、稅源調(diào)查、稅務行政復議等100多項，在維護社會主義市場經(jīng)濟秩序、維護國家稅收利益、保護納稅人合法權(quán)益等方面都起到了積極作用。

　　然而，就是這樣一個重要的行業(yè)，卻沒能和律師、會計師一樣，擁有專門的行業(yè)法律，致使其健康發(fā)展受到較大影響和制約。在今年的兩會上，全國政協(xié)委員、國家稅務總局原副局長、中國注冊稅務師協(xié)會會長宋蘭和全國政協(xié)委員、中國注冊稅務師協(xié)會副會長藍逢輝，聯(lián)名提交了《關(guān)于推進注冊稅務師立法進程建議的提案》。為了進一步了解相關(guān)情況，全國政協(xié)社會和法制委員會組成調(diào)研組，在全國政協(xié)副主席、農(nóng)工黨中央常務副主席劉曉峰的帶領(lǐng)下，于6月下旬赴廣東、四川開展調(diào)研。

　　不可或缺的

　　涉稅專業(yè)服務社會組織

　　稅務代理和涉稅專業(yè)服務社會組織作為市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸出現(xiàn)的。上世紀80年代，稅務代理制度開始引入我國。1992年，國家頒布了《稅收征收管理法》，明確提出納稅人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜，稅務代理依法開展。1996年，注冊稅務師被納入國家職業(yè)資格認定和考試范圍，獨立從事涉稅專業(yè)社會服務的組織———注冊稅務師行業(yè)由此誕生并蓬勃發(fā)展。

　　在調(diào)研中，調(diào)研組成員通過和各級稅協(xié)代表、稅務師事務所所長和納稅人座談，不僅了解了涉稅專業(yè)服務社會組織的發(fā)展歷程，也認識到涉稅專業(yè)服務社會組織在我國經(jīng)濟活動中，確實起到了不可或缺的作用。

　　中國注冊稅務師協(xié)會向調(diào)研組成員介紹：截止到2014年底，全國辦理稅務登記的企業(yè)納稅人有4281萬戶，而全國稅務系統(tǒng)僅有稅收管理員27.7萬人，人均管戶超過150戶。在東南沿海地區(qū)，人均管戶近1000戶，東莞市超過3000戶，浙江金華甚至突破了8000戶。除此之外，遍布全國、全球的企業(yè)集團，更是讓單個稅收管理員難以管理。在這種情況下，多年來，涉稅專業(yè)服務社會組織，尤其是注稅行業(yè)，承擔了涉稅鑒證、納稅評估和稅務檢查等大量涉稅服務工作，發(fā)揮了稅收征管的重要輔助作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年，全國稅務師事務所為企業(yè)提供了各類涉稅鑒證服務，其中在企業(yè)所得稅匯算清繳鑒證業(yè)務中，為企業(yè)調(diào)增應納稅額幾千億元;調(diào)增土地增值稅清算應繳稅額800多億元，企業(yè)注銷稅務登記稅款清算應補繳稅額60多億元。

　　除了維護國家稅收利益，涉稅專業(yè)服務社會組織還幫助納稅人維護了自身的合法權(quán)益。我國稅收法律體系復雜、多變，僅2014年出臺的財稅政策文件就多達200余個，這就使得納稅人僅憑自身很難完整、準確地理解、執(zhí)行稅法，而需要一批有資質(zhì)的涉稅專業(yè)服務社會組織和稅務專家提供幫助。據(jù)對北京地區(qū)281戶“走出去”企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有26戶曾在境外享受稅收協(xié)定待遇，僅為9.25%；據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年稅務師事務所在對企業(yè)開展的涉稅鑒證中，調(diào)減企業(yè)所得稅應納稅額上千億元。這些都說明，納稅人對稅收法律的知悉遵從和稅收政策的正確運用，都急需具有稅務專業(yè)知識的涉稅專業(yè)服務社會組織和稅務專家來協(xié)助維護。

　　另外，涉稅專業(yè)服務社會組織還發(fā)揮了重要的政策評估作用。中國注冊稅務師協(xié)會介紹：國家在稅法和稅收政策執(zhí)行的過程中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)稅法的某些條款或政策與經(jīng)濟形勢的變化不相適應，需要及時調(diào)整、修訂。由于涉稅專業(yè)服務社會組織直接為納稅人及稅務機關(guān)提供服務，最了解稅法及稅收政策執(zhí)行中的問題以及納稅人的訴求，又因其站在第三方立場上提出的政策建議更加客觀公正，因此更容易被決策機關(guān)接受。比如，在“營改增”試點中，注冊稅務師行業(yè)曾為有線電視行業(yè)做過稅負測算，因此在向稅務總局提出政策建議時，就取得了較好的效果。

　　立法缺失阻礙行業(yè)發(fā)展

　　涉稅專業(yè)服務社會組織在我國從無到有，經(jīng)過近30年的發(fā)展，在國家經(jīng)濟活動中發(fā)揮了積極作用。但由于行業(yè)立法起步較晚、各方面影響因素較多，在三大經(jīng)濟鑒證類專業(yè)服務社會組織中，是唯一一個沒有專門法律支撐的行業(yè)。全國人大分別于1993年、1996年頒布了《中華人民共和國注冊會計師法》、《中華人民共和國律師法》，明確了注冊會計師、律師的法律地位和法定業(yè)務，而注冊稅務師行業(yè)僅有國家稅務總局發(fā)布的部門規(guī)章《注冊稅務師管理暫行辦法》，法律級次低，不能作為設(shè)立行政許可的依據(jù)，導致2014年注冊稅務師執(zhí)業(yè)資格和職業(yè)核準的行政許可被取消，行業(yè)發(fā)展和作用發(fā)揮受到較大限制。

　　無法可循的尷尬局面直接導致了涉稅專業(yè)服務社會組織的無序化發(fā)展。在廣東，調(diào)研組了解到：因為法律地位缺失，稅務機關(guān)無法對稅務鑒證者給予有效的事前、事中、事后監(jiān)管，相關(guān)法律也沒有清晰地界定稅務機關(guān)與注冊稅務師協(xié)會之間的“職能邊界”；在四川調(diào)研時，四川省人民政府法制辦公室和四川省地方稅務局，都不約而同地向調(diào)研組反映,由于缺乏專業(yè)法律約束，近年來，市場上出現(xiàn)了所謂的注冊管理師、稅務咨詢師、稅務籌劃師等名目繁多的機構(gòu)，這些沒有資質(zhì)的個人和事務所魚目混珠，憑借不正當?shù)氖侄螕屖袌觥寴I(yè)務、搶客戶，導致劣幣驅(qū)逐良幣，擾亂了服務行業(yè)市場秩序。這些無序競爭不僅損害了整個行業(yè)的形象和信譽，還導致基層稅務機關(guān)和稅務人員因噎廢食，不敢把涉稅服務專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員作為納稅服務體系的組成部分來看待和使用，注稅行業(yè)維護國家和納稅人利益的重要作用無法得到充分發(fā)揮。

　　行業(yè)立法的落后還容易造成監(jiān)管不力。廣東省注冊稅務師協(xié)會會長潘偉景舉例說，《稅收征收管理法》第89條中的“代為辦理”，常被理解為狹義的民事代理。即僅僅為注冊稅務師代理納稅人向稅務機關(guān)申報的行為受此條款的約束。而目前廣東省注冊稅務師所從事的稅務咨詢、申報準備、出具涉稅鑒證報告等業(yè)務均已超出了89條的規(guī)定而無法律依據(jù)監(jiān)管。

　　立法缺失還影響了注冊稅務師隊伍的發(fā)展。據(jù)四川注冊稅務師協(xié)會會長張煒介紹，2006年到2014年8年間，四川省執(zhí)業(yè)注冊稅務師僅從844名增加到了1888名，增長幅度遠滯后于行業(yè)發(fā)展速度。而取消注冊稅務師職業(yè)資格許可后，從業(yè)人員不需要審批、不需要考試資質(zhì)、不需要業(yè)務培訓的管理方式，也使得涉稅服務的專業(yè)水平難以保障，極易給涉稅服務行業(yè)帶來負面影響。

　　加快立法，引導涉稅

　　專業(yè)服務社會組織健康發(fā)展

　　在深入了解了注冊稅務師行業(yè)發(fā)展遇到的問題和困難后，調(diào)研組成員和相關(guān)行業(yè)的專家、學者紛紛集思廣益，為如何引導涉稅專業(yè)服務社會組織健康發(fā)展建言獻策。

　　此次作為調(diào)研組成員，宋蘭、藍逢輝兩位委員認為，鑒于注冊稅務師行業(yè)立法的必要性和設(shè)置行政許可的合法性，同時也為了使注冊稅務師執(zhí)業(yè)和稅務師事務所設(shè)立的行政許可有法可依，應在《稅收征收管理法》修訂中明確注冊稅務師和稅務師事務所的法律地位、涉稅鑒證為法定業(yè)務，同時，國務院法制辦應將《注冊稅務師條例》盡快列入一類立法計劃，啟動立法程序，并力爭盡早出臺，以保證這個關(guān)乎國家稅收利益和納稅人合法權(quán)益的行業(yè)有法可依。

　　在調(diào)研組在廣東、四川舉行的座談會上，來自江蘇、浙江、四川、大連、北京、陜西的稅協(xié)會長，廣東、浙江、四川的稅務師事務所法人代表、高校專家教授和納稅人，分別從各自行業(yè)角度發(fā)言。他們中有的談到了注冊稅務師行業(yè)行政監(jiān)管的問題與難點；有的列舉了國務院文件中注冊稅務師立法的重要依據(jù)，提出加快相關(guān)立法具有必要性、客觀性和緊迫性；有的探討了對涉稅專業(yè)服務社會組織和執(zhí)業(yè)人員實行的市場準入機制非但不能取消，還應該以立法的形式確立、保障；有的建議在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立起符合我國國情，與我國法律體系、市場環(huán)境和稅收征管水平相適應的，具有中國特色的注冊稅務師行業(yè)監(jiān)管模式與法律體系，并明確涉稅專業(yè)服務市場準入制，賦予注冊稅務師及其專業(yè)機構(gòu)專屬資格；還有的呼吁政府要更好地履行職能，推進政府購買涉稅服務，以適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的稅收征管改革思路。

　　在聽取了調(diào)研組成員的看法和專家的意見后，全國政協(xié)副主席劉曉峰總結(jié)認為：涉稅專業(yè)服務社會組織承擔著維護國家稅收利益、納稅人合法權(quán)益和市場經(jīng)濟秩序的職能，加強涉稅專業(yè)服務社會組織立法對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進依法治國有重要意義。從調(diào)研情況看，涉稅專業(yè)社會組織亟須立法的呼聲很高，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和稅制改革深入，行業(yè)將會有很大的發(fā)展，加強涉稅專業(yè)服務行業(yè)的立法和行政監(jiān)管非常緊迫。他表示，調(diào)研組將收集多方面建議，為涉稅專業(yè)服務社會組織立法建言獻策，從而推進涉稅服務行業(yè)有序健康發(fā)展。（記者 奚冬琪）