作為深化戶籍制度改革的重要舉措,國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《居住證暫行條例》于2016年1月1日起正式實(shí)施。2016年2月,河北省政府制定印發(fā)《河北省居住證實(shí)施辦法(試行)》,成為全國(guó)首個(gè)出臺(tái)實(shí)施辦法貫徹落實(shí)《居住證暫行條例》的地方省份。隨后一年中,全國(guó)多個(gè)省份陸續(xù)出臺(tái)或修訂相關(guān)居住證實(shí)施辦法與條例接軌,這項(xiàng)制度進(jìn)入到全面實(shí)施階段,由此各地的“漂一族”可以享受到更多的基本公共服務(wù)。

然而,目前各地居住證“含金量”卻有所不同,持有人可享受的基本公共服務(wù)落實(shí)力度存在差異,辦理居住證的過(guò)程中也出現(xiàn)了一些意想不到的問(wèn)題,“服務(wù)門檻”的存在,使得居住證承載的落地福利與本地戶籍仍然存在不小差距。

地方細(xì)則擴(kuò)大便利范圍

在河北石家莊打工多年的丁緒新是安徽人,雖然戶口一直留在安徽老家,但他去年在石家莊辦理?yè)Q領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證等業(yè)務(wù)時(shí),在程序上并沒(méi)有費(fèi)事,這都?xì)w功于他辦理了居住證?！叭フ畽C(jī)關(guān)辦什么事兒和本地人都一樣,我感覺(jué)自己已經(jīng)被這座城市接納了?！倍【w新對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。

《居住證暫行條例》已于2016年1月1日起施行,明確居住證持有者應(yīng)當(dāng)享有的基本公共服務(wù)和便利主要包括義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等3項(xiàng)權(quán)利、6項(xiàng)基本公共服務(wù)和辦理出入境證件、機(jī)動(dòng)車登記等7項(xiàng)便利；通過(guò)梯度賦權(quán)機(jī)制要求各地積極創(chuàng)造條件,逐步擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍、提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),并定期向社會(huì)公布；明確持證人申請(qǐng)登記居住地常住戶口的銜接通道及各類城市確定落戶條件的標(biāo)準(zhǔn)。

“到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%,按照我們測(cè)算那時(shí)仍然有兩億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,他們還是不能得到就業(yè)和居住所在地的戶口。”國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林在2016年表示,針對(duì)這部分人要實(shí)現(xiàn)基于居住證制度的基本公共服務(wù)全覆蓋,“這些人擁有居住證,就應(yīng)該基于居住證享受基本公共服務(wù)”。

針對(duì)《居住證暫行條例》這個(gè)基礎(chǔ)性法規(guī),各地也已經(jīng)結(jié)合實(shí)際情況,出臺(tái)了具體實(shí)施操作辦法。河北、天津、吉林、江西、甘肅等省市居住證管理辦法相繼公布,2016年隨之成為我國(guó)居住證制度政策細(xì)化與全面實(shí)施之年。

2016年2月,河北省政府制定印發(fā)《河北省居住證實(shí)施辦法(試行)》,明確居住證持有人可享受5項(xiàng)權(quán)利、8項(xiàng)基本公共服務(wù)和8項(xiàng)便利,包括按照規(guī)定提供住房保障服務(wù)、子女在居住地接受高中段教育并在畢業(yè)時(shí)具有兩年以上連續(xù)就學(xué)記錄的可以參加高考等。截至目前,全國(guó)已有至少21個(gè)省份出臺(tái)了居住證制度實(shí)施細(xì)則,或調(diào)整原有居住證管理政策規(guī)定,在此基礎(chǔ)上,相關(guān)設(shè)區(qū)市對(duì)省級(jí)居住證制度實(shí)施辦法則大多又進(jìn)行了再細(xì)化。

值得注意的是,各省份出臺(tái)的居住證具體實(shí)施辦法,與國(guó)家版的規(guī)定相比,其提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴(kuò)大。其中,河北對(duì)居住證持有人增加了住房保障服務(wù)和居住地參加高考的便利；吉林省居住證持有人可享受6項(xiàng)基本公共服務(wù)和9項(xiàng)便利；江西省居住證持有人可享受7項(xiàng)基本公共服務(wù)和8項(xiàng)便利。

不同地區(qū)存在福利差異

居住證制度出臺(tái)的要義是保障持有人享受相關(guān)基本公共服務(wù)。但根據(jù)各省份出臺(tái)的實(shí)施辦法,各地居住證福利“含金量”大不相同。尤其是在《居住證暫行條例》規(guī)定的公共服務(wù)和便利范圍外,一些省份還出臺(tái)了一些“個(gè)性化”的權(quán)益,努力縮小居住證持有人與戶籍人口的權(quán)益差距。

比如說(shuō)住房保障,在較早出臺(tái)實(shí)施辦法的省份中,多地就將持有居住證的外來(lái)人口納入住房保障范圍。江西和重慶規(guī)定,符合條件的居住證持有人,可以申請(qǐng)公共租賃住房；天津、河北、福建等地也允許居住證持有人享受相關(guān)的住房保障政策。

多個(gè)省份還出臺(tái)了其他“個(gè)性化”待遇,涉及民政、醫(yī)療、交通等多個(gè)方面。如重慶市規(guī)定居住證持有人可以享受臨時(shí)救助、疾病應(yīng)急救助服務(wù)；江西省增加了乘坐城市公共交通工具享受常住人口同等優(yōu)惠；福建省規(guī)定,居住證持有人可參評(píng)居住地勞模、三八紅旗手等榮譽(yù),居住證持有人是老年人、殘疾人的,按照規(guī)定享受與當(dāng)?shù)乩夏耆?、殘疾人同等的?yōu)待。

針對(duì)相同的基本公共服務(wù),各地的規(guī)定也不相同。推行異地中高考基本成為各地實(shí)施辦法的“標(biāo)配”,但也明確了相關(guān)條件和要求。吉林規(guī)定,與居住證持有人共同居住生活的適齡子女符合本省招生考試規(guī)定的,可以在居住地參加普通高級(jí)中學(xué)和普通高等學(xué)校的招生考試。但有些省份則給出一定約束性條件,如河北、江西兩地規(guī)定,居住證持有人子女在居住地接受高中階段教育、畢業(yè)時(shí)具有兩年以上連續(xù)就學(xué)記錄的,可以參加高考。天津明確,居住證持有人隨遷子女接受義務(wù)教育后,符合國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定條件的,可以申請(qǐng)?jiān)诒臼袌?bào)考中等職業(yè)學(xué)校、報(bào)名參加春季高考?？茖哟握猩透叩嚷殬I(yè)院校自主招生。相比來(lái)看,后者顯然有些苛刻。

“越能承載公共服務(wù),越能體現(xiàn)含金量,改革的獲得感越強(qiáng)烈,群眾的滿意度就越高。但是,不同地區(qū)實(shí)際情況不同,本地戶籍原有福祉、地方財(cái)政能力等都有差異,居住證的‘含金量’也必有不同。”河北省政協(xié)委員、河北世紀(jì)聯(lián)合律師事務(wù)所律師馬紅哲告訴記者,居住證制度力求在最大程度上縮小外來(lái)人口與城市戶籍人口的權(quán)利差距,但不同地區(qū)支持力度不一,在具體細(xì)則和條件上必然存在彈性空間。

正因?yàn)榇嬖谶@種地區(qū)差異,多省在居住證辦法中明確了差別化的落戶和就學(xué)政策。重慶市根據(jù)不同區(qū)塊,確定了不同的落戶條件；河北省根據(jù)不同人口規(guī)模區(qū)分城市落戶政策,明確北京周邊市縣鎮(zhèn)可根據(jù)實(shí)際合理確定落戶條件；天津等地則提出積分落戶政策。

在義務(wù)教育方面,大部分省份都規(guī)定居住證持有人隨遷子女可在居住地接受義務(wù)教育,但上海、廣州、深圳、浙江等地在居住證制度中都規(guī)定隨遷人員子女實(shí)施積分入學(xué)。例如浙江要求推行與本地居住證積分管理制度相配套的積分入學(xué)政策,按積分高低排名擬定準(zhǔn)入學(xué)校和擬錄取名單。

國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡薇認(rèn)為,類似“積分落戶”這樣的政策,是一個(gè)多元協(xié)商的過(guò)程,需要也應(yīng)該吸納各利益相關(guān)群體的建議,這符合現(xiàn)代國(guó)家治理的理念,也有利于增強(qiáng)政策的平穩(wěn)性。

避免人為設(shè)置服務(wù)門檻

邢臺(tái)市戶籍的馬某在石家莊市區(qū)打工多年。2016年9月,為了讓孩子能在石家莊就近上學(xué),馬某跑了不少部門。雖然他已辦理了居住證,但他“跑手續(xù)”的過(guò)程中仍然被要求出具戶口證明、住房證明、務(wù)工證明等材料?！半m然孩子最終得以在石家莊上學(xué),但是被調(diào)劑到了一所離住處較遠(yuǎn)的學(xué)校?！瘪R某有些失落。

事實(shí)上,居住證持有人想要享受到基本公共服務(wù)的“同城待遇”,仍有一些差距。這成為去年以來(lái)不少外來(lái)人口的吐槽之處。

2016年底,由于部分外來(lái)人口持有陜西省居住證但未能滿足連續(xù)持滿27個(gè)月的條件,他們的隨遷子女無(wú)法通過(guò)在陜高考的資格審查,其中甚至有一位浙江籍學(xué)生從小學(xué)到高中都是在陜就讀,但卻因其父母居住證未連續(xù)持滿27個(gè)月而無(wú)法在陜西報(bào)名高考。由于陜西省相關(guān)規(guī)定與其他省份不同,這些外來(lái)人口認(rèn)為陜西省相關(guān)政策應(yīng)該靈活一些。

實(shí)施新的居住證制度后,四川省成都市沒(méi)有居住證的話,無(wú)法登錄駕考系統(tǒng)報(bào)名,而辦理居住證需要滿足登記半年的條件,想要迅速學(xué)車的外地居民只能在成都學(xué)車、在外地參加報(bào)名考試,或者干脆放棄駕考。為此,不少成都外來(lái)居民吐槽。而據(jù)該市駕校培訓(xùn)協(xié)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人透露,此舉使得2016年成都駕校損失的學(xué)員達(dá)三成到四成,駕校不得不提高駕校報(bào)名費(fèi)。

“去年我國(guó)全面落實(shí)居住證制度,但設(shè)定居住證制度很重要的前提是‘不能設(shè)前提條件’,如果設(shè)很多前提條件,就和戶籍制度沒(méi)有什么區(qū)別了?！毙炝秩缡钦f(shuō)。

在某中央重點(diǎn)新聞網(wǎng)站做的“您認(rèn)為落實(shí)居住證制度有哪些困難”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中,需要準(zhǔn)備的相關(guān)材料太多,牽扯部門太多、互相推諉,辦理流程繁瑣,各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、地方裁量權(quán)太大等都成為網(wǎng)友的主要選項(xiàng)；明確中央與地方財(cái)政支出責(zé)任劃分、加快財(cái)政改革,繼續(xù)降低申請(qǐng)門檻、提高覆蓋面等則是網(wǎng)友為之開(kāi)出的“藥方”。

“河北在2012年3月1日已經(jīng)實(shí)施了居住證制度,但由于當(dāng)時(shí)居住證‘含金量’不夠,在實(shí)施過(guò)程中也存在申領(lǐng)發(fā)放、證件管理方面的缺陷,持證人沒(méi)有全面享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊拇?。”河北省公安廳治安管理局人口管理支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)呂樹(shù)林表示,要想增強(qiáng)居住證的吸引力,除了政策賦予的“含金量”,避免人為設(shè)置“服務(wù)門檻”、加強(qiáng)貫徹落實(shí)顯得更加重要。

有關(guān)專家表示,政策出臺(tái)初期,地方尤其是基層相關(guān)部門的“適應(yīng)期”偏長(zhǎng),給本來(lái)是便民利民的措施增添了“不便”的色彩。而居住證持有人遭遇的“服務(wù)門檻”,其背后的核心問(wèn)題是城市有限資源與公共服務(wù)規(guī)模需求巨大之間的矛盾。目前,居住證還只能保障公民生存權(quán)的基本公共服務(wù)全覆蓋。

落實(shí)居住證賦予“新市民”的醫(yī)療、住房等公共服務(wù),都意味著城市公共財(cái)政支出的增加。為此,諸多專家建議,統(tǒng)籌考慮戶籍人口、流動(dòng)人口的總體規(guī)模和基本公共服務(wù)增支等客觀因素,建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口市民化掛鉤機(jī)制、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制,加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障。

“戶籍改革改變戶口只是‘形’,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化才是‘實(shí)’?！瘪R紅哲表示,居住證制度配套措施落實(shí)到位,涉及公安、衛(wèi)生計(jì)生、教育、人社、工商、稅務(wù)等眾多政府部門,需要協(xié)調(diào)推進(jìn)、通力合作,各地要建立聯(lián)席會(huì)議制度,及時(shí)研究解決落實(shí)居住證制度和戶籍改革中遇到的情況和問(wèn)題。