2017年中央一號(hào)文件,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》5日正式發(fā)布。國(guó)家連續(xù)14年把一號(hào)文件定位在三農(nóng),不可謂對(duì)“三農(nóng)”工作不重視。如何防止中央的惠農(nóng)政策被懸空,防止各級(jí)止步于傳達(dá)傳達(dá),墻上掛掛,可以引入第三方的評(píng)估,倒逼政策的執(zhí)行。當(dāng)然在文件的制定過(guò)程中,也要注意考核可量化的指標(biāo)體系,引入群眾滿意度指標(biāo),提高一號(hào)文件政策的精準(zhǔn)性與可執(zhí)行性,使惠農(nóng)政策真正惠民。

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),更多的人從溫飽進(jìn)入小康階段,我國(guó)的食物供給不僅面臨數(shù)量安全,而且還面臨質(zhì)量安全,如何滿足這種數(shù)量與質(zhì)量的雙安全,對(duì)人均資源稀缺的我國(guó)的確是一大挑戰(zhàn)。如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過(guò)度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求,向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變,今年一號(hào)文件有不少政策亮點(diǎn):

第一個(gè)亮點(diǎn):對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行了更精準(zhǔn)、更深入的布置。

一號(hào)文件提出:要全面提升我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平,通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈重塑,把農(nóng)業(yè)從過(guò)去的單純數(shù)量型生產(chǎn)逐步向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變。通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米和強(qiáng)筋弱筋小麥,經(jīng)濟(jì)作物要優(yōu)化品種品質(zhì)和區(qū)域布局,培育國(guó)產(chǎn)優(yōu)質(zhì)品牌。做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè),實(shí)施優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效行動(dòng)計(jì)劃,進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局。深入開展農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)特別是養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素治理,嚴(yán)厲打擊違禁超限量使用農(nóng)獸藥、非法添加和超范圍超限量使用食品添加劑等行為。健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體制,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理和屬地責(zé)任,加大抽檢監(jiān)測(cè)力度。建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務(wù)平臺(tái)。鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體投保食品安全責(zé)任險(xiǎn)。抓緊修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等等。

第二個(gè)亮點(diǎn):推行綠色生產(chǎn)方式,提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

一號(hào)文件提出要推行綠色生產(chǎn)方式,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。具體包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn),深入推進(jìn)化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng),開展有機(jī)肥替代化肥試點(diǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效。集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題。實(shí)施耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃。開展土壤污染狀況詳查,深入實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃,繼續(xù)開展重金屬污染耕地修復(fù)及種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點(diǎn)范圍。加大東北黑土地保護(hù)支持力度等等。

第三個(gè)亮點(diǎn):開發(fā)農(nóng)業(yè)的多功能性,從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民居住到休閑旅游與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

鄉(xiāng)村不僅僅是農(nóng)民居住的地方,實(shí)際上鄉(xiāng)村還應(yīng)該跟城市連起來(lái),是城市居民旅游、觀光、度假、休閑的地方,未來(lái)農(nóng)村也應(yīng)該成為城市相當(dāng)一部分居民的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的聚集地。這就是農(nóng)業(yè)的多功能性。今年的一號(hào)文件擴(kuò)展了農(nóng)業(yè)的多功能性,提出要大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),利用“旅游+”、“生態(tài)+”等模式,推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品,打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路,發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地。培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)。圍繞有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè),建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)。集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體。

我國(guó)城市現(xiàn)在已經(jīng)變成了老齡社會(huì),目前在城市想住養(yǎng)老院北京好的要排50年隊(duì),如果在農(nóng)村能夠大量開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),讓城里60歲老人退休后到農(nóng)村養(yǎng)老,把鄉(xiāng)村的一部分變成城里老人養(yǎng)老的地方,效果一定不一樣。最近到德國(guó)的小鎮(zhèn),看到居民的房子花園都很大。隨便走進(jìn)一個(gè)大花園,進(jìn)去后遇到一位老人在搞花,對(duì)我們特別熱情。他原來(lái)在德國(guó)的中心城市工作,退休之后就在農(nóng)村買了一個(gè)房子,經(jīng)過(guò)二十多年的建設(shè),他的花園房子建得非常的漂亮。但是一旦過(guò)了80歲以后,他就會(huì)把房子賣掉,重新回到城市去。因?yàn)槿死狭酥箴B(yǎng)老院醫(yī)療設(shè)備還是城市好。但有20年時(shí)間在農(nóng)村小鎮(zhèn)生活。這些人在城市積累了很多資金,在農(nóng)村待了20年會(huì)對(duì)村莊投入很多錢進(jìn)行改造。德國(guó)農(nóng)村改造建設(shè)得那么美,跟這一撥人有很大的關(guān)系。所以我國(guó)老齡化社會(huì)來(lái)臨,如果能夠把鄉(xiāng)村這個(gè)職能給考慮進(jìn)去,農(nóng)村可以成為城里老人退休后養(yǎng)老的地方,一定可以吸引一筆相當(dāng)大的獎(jiǎng)金,農(nóng)村人員的結(jié)構(gòu)也因此得以改變。

第四個(gè)亮點(diǎn):農(nóng)村集體建設(shè)用地乃至宅基地的堅(jiān)冰有可能打破。

一號(hào)文件指出探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式,重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛,一號(hào)文件提出盤活集體建設(shè)用地,打造田園綜合體,允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式,重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

文件還提出,支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和收益、集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體,通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范。

一號(hào)文件要貴在執(zhí)行,通過(guò)引入第三方的評(píng)估來(lái)提高政策的執(zhí)行力。

國(guó)家連續(xù)14年把三農(nóng)問(wèn)題作為一號(hào)文件的主題,反映出決策層對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視。但如何讓這些惠農(nóng)政策真正地受惠于民,核心問(wèn)題還是貴在落實(shí)。遺憾的是,許多惠農(nóng)政策實(shí)際執(zhí)行的效果并不太明顯。經(jīng)常在基層調(diào)研走動(dòng),你會(huì)發(fā)現(xiàn),農(nóng)民的真實(shí)感覺與中央的政策目標(biāo)還真有不少的差距。如何解決中央惠農(nóng)政策的真正落實(shí)問(wèn)題,還有許多工作要做。一號(hào)文件需要“一號(hào)”執(zhí)行力。農(nóng)民盼望好政策,更盼望好政策不折不扣、不走樣、不變形地得到執(zhí)行。

應(yīng)該在一號(hào)文件執(zhí)行中引入第三方的評(píng)估,提高政策的執(zhí)行力。第三方評(píng)估是創(chuàng)新政府管理方式的重要措施,通過(guò)加強(qiáng)外部監(jiān)督,更好推動(dòng)各項(xiàng)三農(nóng)政策的落實(shí)?！暗谌皆u(píng)估”的工作量可能非常大,可以通過(guò)抽查解決。通過(guò)第三方的評(píng)估工作來(lái)發(fā)現(xiàn)哪些政策好,哪些經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制、推廣,也可以發(fā)現(xiàn)政策的薄弱環(huán)節(jié)。第三方評(píng)估則通過(guò)社會(huì)機(jī)構(gòu)和群眾的視覺來(lái)評(píng)價(jià)政策效果,更全面、更客觀、更接地氣,因此,將第三方評(píng)估機(jī)制納入政策評(píng)估考核,是對(duì)一號(hào)文件執(zhí)行工作的倒逼,為防止虛假執(zhí)行增添新舉措。

對(duì)于一號(hào)文件第三評(píng)估機(jī)制來(lái)說(shuō),就要抓好誰(shuí)來(lái)評(píng)估、怎樣評(píng)估、評(píng)估結(jié)果如何使用等具體實(shí)在的問(wèn)題,只有把這些問(wèn)題都解決好了,第三方評(píng)估才能真正起好作用?！暗谌皆u(píng)估”應(yīng)該是獨(dú)立的、客觀的,可以由中央委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行,把評(píng)估工作抓嚴(yán)抓細(xì)抓實(shí)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)既非政策制定者,也非執(zhí)行者,防止各級(jí)政府在考核評(píng)價(jià)體系中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用,使各項(xiàng)政策數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。

一號(hào)文件政策制定注意可操作性,提高政策的透明度。

可以制定一號(hào)文件政策的考核辦法,該辦法將第三方評(píng)估納入考核。第三方評(píng)估將主要針對(duì)相關(guān)指標(biāo)完成進(jìn)行考慮,要注意政策的具體識(shí)別和準(zhǔn)確性、程序的規(guī)范性和群眾的認(rèn)可度、群眾滿意情況等“軟指標(biāo)”。政策制定可以分為宏觀層面與微觀層面。宏觀層面講大政方針,微觀層面可以具體量化指標(biāo)。任何一項(xiàng)好的制度,要真正發(fā)揮出應(yīng)有的效果,必須要抓好制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。

在第三方評(píng)估中要提高政策的透明度。農(nóng)民群眾應(yīng)該擁有更多“發(fā)言權(quán)”,可以有效避免“數(shù)字出官”“官出數(shù)字”的現(xiàn)象,推動(dòng)三農(nóng)工作的群眾滿意度,提高政策的執(zhí)行力。(鄭風(fēng)田 作者為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員)