公共服務(wù)軟肋，凸顯一些城市管理者規(guī)劃理念重“面子”輕“里子”，只見“水泥”不見人。

《瞭望》新聞周刊記者在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城市快速長(zhǎng)高變大、高樓摩登、道路寬闊的背后，空氣污染、交通擁堵、公共資源承載不足的“城市病”正在越來(lái)越多的城市上演，千城一面、內(nèi)涵不足等問題不斷暴露、飽受詬病。

城市內(nèi)涵捉襟見肘

采訪中，記者了解到，2013年國(guó)家發(fā)改委對(duì)全國(guó)新區(qū)新城建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查，抽查的12個(gè)省會(huì)城市全部提出推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)新區(qū)55個(gè)，平均每個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)。在中部城市合肥，短短十多年時(shí)間，城市面積擴(kuò)張到一萬(wàn)平方公里。然而，土地城市化的同時(shí)，一些新城區(qū)的公共服務(wù)遠(yuǎn)未跟上，美麗城市下的美好生活存在諸多不足。2016年，合肥部分幼兒園上演的“報(bào)名大戰(zhàn)”引發(fā)關(guān)注。數(shù)百家長(zhǎng)為了爭(zhēng)報(bào)幾十個(gè)入園名額，冒雨徹夜排隊(duì)、搖號(hào)抽簽，抽中的欣喜若狂，落選的淚流滿面，民生痛點(diǎn)令人唏噓。

不止合肥，近年來(lái)，西安、上海等多地曝出排隊(duì)搖號(hào)入園問題。有的一個(gè)小區(qū)住戶近千，配套的幼兒園卻只有每學(xué)期幾十人的招生名額；有的兩三個(gè)小區(qū)只配建一個(gè)幼兒園，僧多粥少讓不少孩子面臨“無(wú)園可上”的窘境。不僅公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足，而且服務(wù)能力和水平也較低，入園“搖號(hào)”、入學(xué)“大班”、就醫(yī)“扎堆”等現(xiàn)象普遍。新城越建越大，居民越來(lái)越多，公共服務(wù)配套建設(shè)卻成“短腿”。

公共服務(wù)存在軟肋，凸顯一些城市管理者規(guī)劃理念重“面子”輕“里子”，對(duì)教育、醫(yī)療等合理民生需求重視不夠。一些地方政府甚至因?yàn)檫@些公共服務(wù)設(shè)施要大量“賠錢”，而將其交由開發(fā)商配建，但“一配了之”導(dǎo)致開發(fā)商為了節(jié)約成本搞低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，“小馬拉大車”，造成公共服務(wù)資源緊缺，影響百姓居住幸福感。

“土地城市化”快于“人口城市化”，帶來(lái)一些城市產(chǎn)業(yè)空心化問題。記者在中西部地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些官員心中，大手筆建設(shè)商務(wù)辦公樓、CBD就代表“退二進(jìn)三”、“升級(jí)換代”，這導(dǎo)致有規(guī)模、無(wú)內(nèi)涵成為新城普遍存在的問題。記者發(fā)現(xiàn)，不少新城中，辦公樓和廠房大面積閑置，有的開發(fā)商打著產(chǎn)業(yè)城的旗號(hào)將寫字樓打造成“類住宅”出售，一些地方政府直接改規(guī)劃，將企業(yè)廠房改建成酒店式公寓。

東南大學(xué)建筑學(xué)院教授周琦說，一些地方政府主觀愿望過于強(qiáng)烈，導(dǎo)致規(guī)劃和建設(shè)過剩。一地政府換屆后，新領(lǐng)導(dǎo)往往不愿“填充”前任的發(fā)展藍(lán)圖，而一定要重新扯開攤子，造成爛尾新城。

新城建設(shè)與發(fā)展實(shí)際脫節(jié)，投射到規(guī)劃實(shí)踐就是過分重視土地、建筑等“硬規(guī)劃”，忽視人口、產(chǎn)業(yè)、資源、區(qū)域協(xié)調(diào)等“軟規(guī)劃”。周琦說，地方報(bào)批新城建設(shè)時(shí)，常只注重描繪美好愿景卻少研究地區(qū)人口流向、當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，過度考慮供給，少注重需求，理想與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

以人為本意識(shí)不足顧此失彼

采訪中記者發(fā)現(xiàn)，造成上述問題的原因主要在于過去一段時(shí)間里，一些地方的城市發(fā)展片面追求建設(shè)速度、淡化發(fā)展質(zhì)量。不少規(guī)劃學(xué)者批評(píng)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)來(lái)不及評(píng)估當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，就爭(zhēng)著喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一個(gè)樣，三年大變樣”的口號(hào)搞開發(fā)，違背了城市發(fā)展規(guī)律。

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張尚武說，城市需要積淀、生長(zhǎng)和逐步繁育，難以“速成”。一個(gè)地方出于政績(jī)需要盲目追求短期規(guī)模，會(huì)帶來(lái)供需失衡。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍說，中國(guó)當(dāng)前處在城市化快速發(fā)展的中后期，必須同步提升發(fā)展的質(zhì)量。建設(shè)家園城市，讓人有認(rèn)同感和歸屬感。然而，目前許多城市并未達(dá)到這一點(diǎn)。

記者調(diào)研了解到，四面建新城的發(fā)展模式表面光鮮，卻容易“拖累”老城品質(zhì)的提升。一些省市既要爭(zhēng)建航空港、高鐵新城，又要搶抓一批高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，“不得已”只能擱置老城改造、歷史文化保護(hù)。中國(guó)建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究院城規(guī)所顧問總規(guī)劃師韓秀琦說，這種管新不管舊、保政績(jī)輕民生的做法，實(shí)質(zhì)反映了少數(shù)干部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨頭的心態(tài)。

此外，多硬件建設(shè)規(guī)劃，少區(qū)域特質(zhì)、資源分析的“軟研究”也是主因。張尚武認(rèn)為，目前工作實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)不少新區(qū)新城的審批變成爭(zhēng)取土地和建設(shè)指標(biāo)捷徑的事例，一些省市報(bào)批的新區(qū)項(xiàng)目表面看來(lái)目標(biāo)宏大、前景可期，實(shí)際是不講地區(qū)分工、一味強(qiáng)調(diào)自己做大。而且在城市規(guī)劃中，也存在著畫圖紙、搞設(shè)計(jì)的規(guī)劃師“吃香喝辣”，評(píng)估人口、資源的規(guī)劃師“坐冷板凳”的現(xiàn)象。這造成一些城市建設(shè)中公共服務(wù)配置的嚴(yán)重滯后。合肥市教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，合肥市去年摸底發(fā)現(xiàn)，在該市政務(wù)區(qū)、經(jīng)開區(qū)、濱湖新區(qū)等新城區(qū)都不同程度存在著教育資源特別是幼兒教育資源配置不足的問題，而且有的地方即便補(bǔ)建，也面臨場(chǎng)地空間不足的硬傷。歸根到底在于前期城市規(guī)劃對(duì)這些公共服務(wù)資源的規(guī)劃不足、沒留余地。

安徽省住建廳規(guī)劃處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前城市發(fā)展中對(duì)教育、醫(yī)療、健康等多種公共服務(wù)規(guī)劃往往是部門主導(dǎo)相互割裂，沒有形成一盤棋的統(tǒng)籌，這也導(dǎo)致出現(xiàn)城市外表靚麗而內(nèi)涵品質(zhì)不足。

提升治理水平迫在眉睫

多位規(guī)劃界專家指出，中國(guó)新城疾風(fēng)暴雨式的增長(zhǎng)期已經(jīng)過去，城市建設(shè)管理已經(jīng)進(jìn)入從粗放擴(kuò)張到精細(xì)管理、從貪大求全到注重內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型階段。在這種情況下亟待提升城市治理水平。

一是扭轉(zhuǎn)觀念，從主抓增量建設(shè)走向提升存量品質(zhì)。事實(shí)上，在我國(guó)城市快速發(fā)展的情況下，從1990年開始，幾乎每年都會(huì)有城市、項(xiàng)目或個(gè)人獲得聯(lián)合國(guó)人居署頒發(fā)的“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)”。其中包括日照、張家港、南寧、揚(yáng)州等地政府和部門，及成都、上海、紹興等地的城市改造和古城保護(hù)項(xiàng)目。這在一定程度上顯示了一些地方為解決城鎮(zhèn)化問題，為居住者提供更好居住環(huán)境所做的努力。

當(dāng)前城市發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)從單純追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)現(xiàn)有設(shè)施的整合利用。周琦說，新城要去庫(kù)存化，應(yīng)就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局，以漸進(jìn)、修補(bǔ)、改良的方式對(duì)接需求、實(shí)現(xiàn)再生。通過建筑業(yè)的升級(jí)換代重新利用空置設(shè)施不僅有利于消化存量，也為城市發(fā)展貢獻(xiàn)新特色。

一些專家談到，當(dāng)前城市發(fā)展應(yīng)該在重“軟件”和“特色”上下功夫，讓城市走出盲目規(guī)劃、超需求建設(shè)的循環(huán)。硬件建設(shè)前，應(yīng)該先把地理、人口、社會(huì)等軟件資源摸清楚、規(guī)劃好。同一地區(qū)內(nèi)的城市定位要契合特點(diǎn)、互相節(jié)制，區(qū)域間的布局要有所分工、突出特色。強(qiáng)化“軟規(guī)劃”地位，規(guī)劃設(shè)計(jì)不能再只盯著傳統(tǒng)畫圖的研究所，而要讓地理、社會(huì)研究為特色的院所在城鄉(xiāng)規(guī)劃中扮演重要角色。此外，城市建設(shè)不能追求三五年內(nèi)畫滿圖紙蓋滿樓，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展實(shí)際前置規(guī)劃好承載能力建設(shè)，特別是做好事關(guān)老百姓切身利益的公共服務(wù)配置。（楊玉華 程士華 王玨玢）