在剛剛結(jié)束的全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任?！睂Φ胤秸`法違規(guī)舉債，首次明確要“終身問責(zé)”，彰顯出中央嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險的堅定決心。

加強頂層設(shè)計，規(guī)范地方政府舉債，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生，是深化財稅改革的一項重要任務(wù)。近年來，我國對地方政府債務(wù)管理實施了哪些改革舉措，效果如何？目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險有多大？防控風(fēng)險，未來還需要在哪些方面加力？記者采訪了有關(guān)部門和專家。

清理整頓地方融資平臺，厘清政府與平臺的關(guān)系

“我國正處于城鎮(zhèn)化加快和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期，資金需求很大。在確保風(fēng)險可控的情況下，地方政府適當(dāng)舉債籌措資金是合理的。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示。

然而，前些年地方政府沒有舉債權(quán)限，也缺乏正規(guī)的舉債渠道，只能通過融資平臺公司等方式來舉債。地方發(fā)展急需資金，加上一些地方政府有政績沖動，由此導(dǎo)致地方政府債務(wù)快速上升。

地方政府通過融資平臺舉債，或通過企業(yè)發(fā)債為政府融資，這些資金利息高、期限短，用在基礎(chǔ)設(shè)施等周期長的建設(shè)項目上，屬于資金錯配?！绊椖窟€沒完成，債務(wù)就到期了，地方政府只能再四處籌措資金，地方政府償債成本和壓力猛增?！必斦坑嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說。

更令人擔(dān)心的是，由于地方政府是“借道”舉債，不少債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外，借了多少、怎么花的沒有一本明白賬。特別是地方政府換屆后，新官不理舊賬，這些債務(wù)如何償還也成了問題。

地方政府債務(wù)這團亂麻不解開，債務(wù)風(fēng)險就像高懸的達摩克利斯之劍。中央解決這一問題的主要思路是，清理整頓地方融資平臺，厘清政府與平臺的關(guān)系，勒緊地方債務(wù)的韁繩。

首先是“開前門”，賦予地方政府發(fā)債權(quán)限?！扒伴T”是一點一點打開的，從最早財政部代理發(fā)行地方政府債券，到開展部分省區(qū)自行發(fā)債試點，再到2014年地方政府債券自發(fā)自還試點，整個推進過程用了5年時間。這表明，國家對于地方政府發(fā)債還是相當(dāng)謹(jǐn)慎、力求穩(wěn)妥的。

接下來，就是理清舊債“堵旁門”。對于2014年底之前的地方政府性存量債務(wù)，不管是用什么方式舉借的，財政部會同有關(guān)部門進行了清理。經(jīng)過甄別，存量債務(wù)中有15.4萬億元屬于地方政府債務(wù)。“也就是說，對于這些債務(wù)地方政府是認(rèn)賬的，并負(fù)有償還責(zé)任。這些‘舊債’逐步發(fā)行地方政府債券進行置換，納入預(yù)算規(guī)范管理，分別到期償還?！必斦坑嘘P(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

地方政府舉債只有一條路，設(shè)“天花板”控制規(guī)模

“舊債”好不容易理清了，以后發(fā)新債肯定不能再出險情。2015年1月1日起，新修訂的預(yù)算法實施。新預(yù)算法明確規(guī)定：除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。換句話說，地方政府舉借債務(wù)的唯一渠道，就是公開發(fā)行債券，其他方式都不可以。

同時，厘清政府與融資平臺的關(guān)系：政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，要做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。地方國有企業(yè)，包括融資平臺公司舉借的債務(wù)，由企業(yè)自己償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任。但地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)要承擔(dān)有限責(zé)任。

“對于一些金融機構(gòu)以前的投資，如果被納入了15.4萬億元的存量債務(wù)，那政府會負(fù)責(zé)到期償還。如果沒被納入，也不意味著錢打了水漂，因為不少融資平臺項目都很優(yōu)質(zhì)，未來的回報和收益都還是不錯的。”上海財經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮認(rèn)為。

控制舉債規(guī)模，實行限額發(fā)行，則是勒緊地方債的那根“韁繩”。2015年，新增地方政府債務(wù)的“天花板”是6000億元，2016年是1.18萬億元，2017年是1.63萬億元?！斑@個限額是經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，再分解到各省的，不允許超額發(fā)債。這就像大貨車一樣，不允許超載行駛才會更安全?！必斦坑嘘P(guān)負(fù)責(zé)人表示。

通過頂層設(shè)計扎牢“籠子”，加快建立規(guī)范的舉債融資機制，我國防控政府債務(wù)風(fēng)險取得了明顯成效。截至2016年末，我國中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元，按照國家統(tǒng)計局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計算，負(fù)債率約為36.7%。即使把或有負(fù)債考慮進去，我國政府負(fù)債率約為40%。

“預(yù)計今年政府負(fù)債率仍將保持穩(wěn)定，這在世界上屬于較低水平，也在我們能夠承受的范圍之內(nèi)?！敝袊斦茖W(xué)研究院院長劉尚希說。

違規(guī)舉債又有“新變種”，多項舉措密集出臺嚴(yán)監(jiān)管

雖然我國地方債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有些地方在財政“吃緊”的情況下，違法違規(guī)舉債出現(xiàn)了不少“新變種”。財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺公司、不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金等領(lǐng)域，這些變相舉債行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，積聚了財政金融風(fēng)險。

針對這些新問題，近期財政部會同有關(guān)部門密集出臺政策舉措，堅決制止違法違規(guī)舉債行為。

在一些地方，PPP和投資基金變成了“明股暗債”，虧了由政府資金“兜底”，這樣一來，風(fēng)險全部轉(zhuǎn)到了政府一邊。對此，新舉措開出負(fù)面清單：嚴(yán)禁地方政府利用PPP以及各類政府投資基金，違法違規(guī)變相舉債。地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)及儲備土地注入融資平臺公司；不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

融資平臺公司的融資，很多來自于銀行等金融機構(gòu)。部分金融機構(gòu)為保險起見，對企業(yè)融資時，仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾。政策明確：地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。金融機構(gòu)為企業(yè)提供融資時，也不得要求或接受地方政府及所屬部門出具擔(dān)保函、承諾函等提供擔(dān)保。

針對這些新問題，今年以來，財政部會同有關(guān)部門密集出臺政策舉措，堅決制止違法違規(guī)舉債行為，并多次公開通報了對地方政府違規(guī)舉債的處理結(jié)果。

“財政部將會同有關(guān)部門，建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機制，定期核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問題?！?財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前已多次對部分市縣政府、金融機構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為公開通報，地方政府也對違規(guī)責(zé)任人作出了行政撤職等處分。同時，銀監(jiān)會也對參與違法舉債的金融機構(gòu)，作出了相應(yīng)的行政處罰。記者 李麗輝