地方政府債務(wù)公開情況最差，平均分僅相當(dāng)于20分

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 張璐晶 | 北京報道

政府財政公開透明是貫徹依法治國的要求，是推動國家治理現(xiàn)代化、提高政府治理能力的重要方面。

從2012年起，清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心每年定期推出《中國市級政府財政透明度研究報告》?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》作為課題組授權(quán)獨家首發(fā)的媒體，過去幾年來見證了財政透明度報告的逐步完善和改進(jìn)。

《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》(下稱《2017報告》)對全國除海南省三沙市以外的295個地級及地級以上城市和358個縣級市的財政透明度狀況進(jìn)行了研究。今年的財政透明度指標(biāo)體系在第3部分“其他重要的財政信息”中調(diào)整與增加了若干項目，包括政府性債務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金及政府與社會資本合作(PPP)等的公開情況。

報告課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“與2012年首發(fā)研究報告結(jié)果比較，可以觀察到，中國市級政府財政公開與透明情況連續(xù)5年有了較大進(jìn)步，通過財政透明公開可以有效改善政府管理水平，提高國家治理能力?！?/p>

財政“四本賬”公開情況繼續(xù)提升，北京、廣州、杭州位列前三，商丘市、駐馬店市、金昌市排名倒數(shù)

衡量政府財政透明度的核心指標(biāo)是市級政府對預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況，即“四本賬”的公開情況(編者注：“四本賬”包含公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社保基金)。

《2017報告》認(rèn)為，今年各類市級政府財政信息公開情況尤其是預(yù)決算部分較往年有了很大的進(jìn)步，“四本賬”的公開情況較去年有所提升，大部分城市都給出了較為完善的2016年預(yù)算執(zhí)行以及2017年預(yù)算報告。

地級及地級以上城市財政透明度有明顯進(jìn)步。去年295家地級及地級以上城市的平均得分為44.62分，而今年295家地級及地級以上城市政府的平均得分為49.33分(見表1)。

《2017報告》顯示，各城市得分在50～60之間的最多，有69個；其次為得分在40～50之間的城市，有57個；得分位于60～70的城市有42個；得分位于30～40的城市有40個；得分超過80的城市共有5個，分別是北京、廣州、杭州、上海和煙臺。整體得分情況明顯優(yōu)于去年。

在過去幾年里，北京、廣州、上海在歷年財政信息公開工作方面都處于領(lǐng)先的位置。今年杭州和煙臺異軍突起，政府財政透明度有了較大的提升，進(jìn)入了排名前五的城市行列。事實上，排名前十位的城市得分比較接近，差別主要體現(xiàn)在今年新增的“地方政府債務(wù)”“產(chǎn)業(yè)投資基金”和“政府與社會資本合作(PPP)”等“其他重要的財政信息”部分。其中，杭州市和煙臺市除了詳細(xì)公布“四本賬”外，還對這部分信息做了較好的披露。

而排名倒數(shù)30位的城市全都沒有對本市的2016年預(yù)算執(zhí)行和2017年預(yù)算報告詳細(xì)公開，大部分僅僅在報告正文中對“四本賬”某些項目總額進(jìn)行了介紹，但基本細(xì)項則無從得知。排名靠后的城市在“其他重要的財政信息”方面同樣表現(xiàn)不佳，難以達(dá)到中央和社會公眾對于財政信息公開的要求與期望。其中河南省商丘市、駐馬店市以及甘肅省金昌市位列最后三名。

地方政府債務(wù)公開情況差，平均分僅相當(dāng)于20分，最低分為0分

長期以來，國家都在嚴(yán)控地方政府債務(wù)規(guī)模，但各地對于地方債務(wù)的公布情況并不樂觀。

政府債務(wù)公開包括以下具體指標(biāo)：債務(wù)限額及總額、債務(wù)類別、具體債務(wù)項目、各轄區(qū)債務(wù)情況。從地級及以上市政府在政府債務(wù)公開方面的得分情況看，按總分為80分計，最低分為0分，最高分為45分，平均分僅為16分(相當(dāng)于100分計的20分)。

債務(wù)限額和總額公布情況較好，在295個地級及以上市政府中，共有201個公布了2016年度的債務(wù)限額和債務(wù)總額，這其中的大多數(shù)市政府對專項債務(wù)和一般債務(wù)兩個類別的總額進(jìn)行了公開。但在具體的債務(wù)項目方面則公開情況較差，僅有37個城市的政府對債務(wù)的具體使用項目有所公開。

2016年，政府性債務(wù)的公開情況較2015年有所進(jìn)步，68%的地級市政府公布了省級劃定給本市的債務(wù)限額和當(dāng)年的債務(wù)余額，但普遍沒有對具體的債務(wù)結(jié)構(gòu)和項目情況加以說明。

2017年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文件)明確要求將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。不過，當(dāng)前從法律法規(guī)上還缺乏對地方政府債務(wù)更加明確的定義和口徑。

課題組負(fù)責(zé)人俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，從內(nèi)容上看，我國地方政府的總體債務(wù)公布應(yīng)當(dāng)包括：地方政府債券、政府具有擔(dān)?；蚓戎?zé)任的政府融資平臺公司負(fù)債、向金融機(jī)構(gòu)借款等。但是，市級政府公開的債務(wù)信息中，多數(shù)僅披露政府債券的情況，未能完整、全面與及時地公開所有政府債務(wù)。

據(jù)俞喬分析，地方政府債務(wù)難以公開的主要原因可能有：一、在當(dāng)前嚴(yán)防地方政府債務(wù)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的環(huán)境下，不當(dāng)舉債可能被問責(zé)的壓力使地方政府對債務(wù)情況十分敏感；二、地方政府融資平臺仍然承擔(dān)大量政府性債務(wù)，難以進(jìn)行披露；三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外，還有大量的擔(dān)保債務(wù)，在公開上存在技術(shù)困難和缺乏激勵機(jī)制。

他認(rèn)為，要進(jìn)一步完善政府債務(wù)信息公開，除了對本級政府債券的規(guī)模進(jìn)行公開外，對債券的種類、利率、期限、用途等也要進(jìn)行全方位公布。更為重要的是，應(yīng)加快權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。

全國有235個城市沒公開產(chǎn)業(yè)投資基金信息，127個城市沒公開PPP項目信息

近年來，隨著中央政府提高對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范和加強(qiáng)對地方債務(wù)的管理，產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP方式逐漸成為地方政府推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策的重要方式，相關(guān)的財政資金使用情況同樣需要公開。

在這一背景下，2017年的財政透明度指標(biāo)體系增加了這兩部分內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)投資基金公開部分由兩個具體指標(biāo)組成：1)在政府門戶網(wǎng)站及財政局網(wǎng)站能查詢到的產(chǎn)業(yè)基金個數(shù)；2)是否在政府預(yù)決算報告或政府工作報告中公開產(chǎn)業(yè)投資基金總額。從地級及以上市政府公開情況上看，只有60個城市在此項目上得分，235個城市得分為0，其中僅23個城市在政府預(yù)決算報告或政府工作報告中有公開本市產(chǎn)業(yè)投資基金的規(guī)模。

PPP公開的指標(biāo)為在市政府網(wǎng)站(及財政局網(wǎng)站)上檢索到的PPP項目公開數(shù)目，包括項目名稱和項目金額。從公開情況上看，地級及以上市政府中仍有127個城市沒有關(guān)于PPP項目的公開信息。在PPP公開環(huán)節(jié)上表現(xiàn)較好的是廣州市，在其財政信息公開欄目中，與預(yù)決算公開一并增設(shè)了PPP項目公開欄目。

產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP項目中均有財政出資的部分，理應(yīng)對政府出資的金額、項目用途等進(jìn)行公開。但絕大部分城市并沒有對此進(jìn)行專門的說明，部分城市采取新聞公告的方式加以整理，但仍缺乏正式的披露制度。

地方政府債務(wù)余額的信息一般是在上年度的預(yù)算執(zhí)行及本年度的預(yù)算報告中公布，如表2所示，地方政府債務(wù)透明度較高的這30個城市公布的2016年度債務(wù)余額均在中央政府劃定的債務(wù)限額之內(nèi)。在具體債務(wù)的使用項目上，部分城市如北京、上海、珠海等城市有加以說明，而大多數(shù)城市則較少公布債務(wù)資金使用信息。

此外，地級市財政和其轄區(qū)內(nèi)的縣級財政作為兩大獨立的預(yù)算單位分別對本級債務(wù)預(yù)決算負(fù)責(zé)，但地級及以上市政府在每年的“兩會”上會對全市的整體財政情況作匯報，有義務(wù)對全市各縣市的債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)一公開。然而，據(jù)統(tǒng)計，在295個地級及以上城市中，僅有63個城市對市內(nèi)各轄區(qū)、縣的債務(wù)限額和年度余額進(jìn)行集中公布。

俞喬表示，各級政府將每一分財政資金的來源、用途都公示出來有利于不折不扣地貫徹預(yù)算制度。而且，通過不斷提高公共財政的公開透明程度，也為地方政府融資提供了基本依據(jù)，對于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險有積極作用。