沒有社會資本廣泛化、制度化的參與,PPP就難以達到預期目標,也很難形成一個市場化的風險約束機制。破解PPP發(fā)展難題,需要抓住市場開放這個“牛鼻子”。應從制定PPP負面清單、推進更多領(lǐng)域開放、改革PPP治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府義務范圍等出發(fā),形成社會資本“能投資”“可投資”“想投資”“會投資”的格局

近一段時間,多部門陸續(xù)出臺規(guī)范性文件,加大了對PPP的規(guī)范引導力度。

我國實施PPP制度的目的,在于發(fā)揮社會資本在擴大公共產(chǎn)品供給中的作用。但由于多種原因,客觀上出現(xiàn)了亟須處理的突出矛盾與問題,并且?guī)砹藵撛陲L險隱患。當前,PPP面臨最為突出的矛盾是社會資本比重過小,相當一部分是國有企業(yè)在參與。數(shù)據(jù)顯示,截至今年11月25日,中央企業(yè)牽頭參與的PPP項目1062個,占總成交項目數(shù)的35%,投資額達5.7萬億元,占總成交數(shù)的59%。另一方面,截至今年9月末,在572個落地國家示范項目簽約的944家社會資本中,民營企業(yè)只有328家,占比34.7%,環(huán)比降低2.3個百分點,低于去年末4.2個百分點。

之所以出現(xiàn)這種情況,一是社會資本在PPP中面臨“進入難”的問題。一些地方政府在選擇PPP合作伙伴時,更愿意選擇國有企業(yè),尤其是央企。他們認為央企有實力、有保障,而且一些領(lǐng)域并沒有向社會資本有效開放;二是一些社會資本對參與PPP存在某些顧慮。PPP項目大多周期長,回報期長,面臨的不確定性因素必然比一般項目要多;三是目前PPP項目治理中,地方政府主導色彩較濃,社會資本的話語權(quán)與其股份不相稱,這使得社會資本對參與PPP的積極性受到影響。

在現(xiàn)代化經(jīng)濟體系構(gòu)建中,PPP不僅是一種融資創(chuàng)新,更是一項制度創(chuàng)新。沒有社會資本廣泛化、制度化的參與,PPP就難以達到預期目標,也很難形成一個市場化的風險約束機制。破解PPP的這個難題,需要抓住市場開放這個“牛鼻子”。

第一,制定PPP負面清單。PPP健康發(fā)展,需要一個更加開放的市場,需要進一步打破各種顯性或者隱性的市場壁壘。為此,應盡快出臺PPP的負面清單,清單以外領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會資本無障礙進入,由此形成社會資本“能投資”的格局。

第二,從社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化出發(fā),適應全社會服務型消費需求不斷增長的趨勢,全面推進教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、軌道交通、市政設(shè)施等領(lǐng)域的開放。在政府承擔基本公共服務供給的基礎(chǔ)上,加快形成以社會資本為主的投資結(jié)構(gòu),由此形成社會資本“可投資”的格局。

第三,在擴大市場開放的同時,盡快改革PPP的治理結(jié)構(gòu),改變地方政府主導色彩比較濃的特點,形成以企業(yè)為主導、以股份為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)。政府真正轉(zhuǎn)變成為PPP項目的合作者和監(jiān)督者,由此有效穩(wěn)定社會資本的制度預期,形成社會資本“想投資”的格局。

第四,對于不屬于公共服務的領(lǐng)域,政府不負有提供義務的項目,如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資具體項目等,完全放開市場讓社會資本進入。這樣既可以吸引社會資本進入,又可以避免某些項目借PPP的名義“搭便車”,由此形成社會資本“會投資”的格局。

在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期,對PPP加以有效規(guī)范和引導,發(fā)揮其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用,是一項重大任務。通過市場開放,使得符合政策導向的PPP項目主要依靠預期投資收益、權(quán)益保障、風險防范等穩(wěn)定的制度安排來吸引社會資本參與。這是實現(xiàn)PPP健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

(作者系中國(海南)改革發(fā)展研究院經(jīng)濟研究所所長)