2012年,江蘇省對1986年在全國率先制定的地方法規(guī)《江蘇省幼兒教育暫行條例》進(jìn)行了修改,出臺了《江蘇省學(xué)前教育條例》。這是我國在學(xué)前教育領(lǐng)域理念最新、條文最具體、涉及內(nèi)容最廣泛的地方法規(guī),為全國學(xué)前教育立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2014年,受教育部委托,以江蘇省教育廳原廳長沈健為組長的專家組,承擔(dān)了學(xué)前教育立法研究的課題,開展了系統(tǒng)的調(diào)查和研究,并在總結(jié)研究成果的基礎(chǔ)上,向教育部提交了學(xué)前教育法專家建議稿。

今年,學(xué)前教育立法進(jìn)入全國人大立法視野。對于學(xué)前教育立法專家研究了哪些重大問題、聚焦了哪些基本法律關(guān)系、形成了哪些認(rèn)識等業(yè)界和社會關(guān)心的問題,沈健日前接受記者采訪時作出了回應(yīng)。

以問題為導(dǎo)向,建立和調(diào)整相應(yīng)的法律關(guān)系

“以問題為導(dǎo)向,以法理和學(xué)理為依據(jù),是我們開展學(xué)前教育立法研究的一個基本的思維架構(gòu)?！鄙蚪≌f。

課題組在起草專家建議稿時,重點(diǎn)關(guān)注學(xué)前教育實(shí)踐中面臨的問題,尤其是關(guān)注“入園難”“入園貴”和“質(zhì)量低”的問題,力求通過建立和調(diào)整相應(yīng)的法律關(guān)系來解決學(xué)前教育中的困難和問題。

沈健舉例說,從主要的關(guān)系領(lǐng)域出發(fā),如教育機(jī)構(gòu)或家長,考慮這個領(lǐng)域存在的主要問題,尋找類似或相關(guān)法律中的表述例證,再確定基本的規(guī)律條文,最后從法理和學(xué)理上加以說明,尋找合理的依據(jù),確保該條文的合理性和合法性。

我國各地學(xué)前教育發(fā)展情況不同,為了能夠找準(zhǔn)問題,課題組前期分別在江蘇、湖北、陜西、上海、北京等省市開展實(shí)地調(diào)研,對學(xué)前教育發(fā)展中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理和分析,同時還研究了有關(guān)行政部門采取的相應(yīng)政策和措施,追蹤政策實(shí)施的成效及受限的原因。在深入研究的基礎(chǔ)上,形成了《我國學(xué)前教育主要問題及立法的緊迫性》研究報(bào)告。

與此同時,課題組對國際上學(xué)前教育立法較早的十多個國家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了匯總分析,用文獻(xiàn)分析和綜合比較進(jìn)行了系統(tǒng)、深入的研究,還研究了一些發(fā)展中國家學(xué)前教育立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),形成了《國際學(xué)前教育立法研究報(bào)告》。

這兩個研究報(bào)告,對課題組形成我國學(xué)前教育立法建議具有重要作用。

突出公益性普惠性,明確政府職責(zé)

學(xué)前教育的定位和性質(zhì),是影響和決定學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本問題。

沈健表示,課題組明確了學(xué)前教育是社會公共服務(wù),具有公益性,要體現(xiàn)普惠性。政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦學(xué)體制,是發(fā)展學(xué)前教育的基本方針。明確提出學(xué)前教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃,縣級人民政府為主實(shí)施的管理體制,以教育行政部門為主,政府各有關(guān)部門分工協(xié)作的發(fā)展模式。

“發(fā)展學(xué)前教育是全社會的共同責(zé)任。”課題組提出,政府、家庭和社會對發(fā)展學(xué)前教育都負(fù)有重要責(zé)任。政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建基本的學(xué)前教育公共服務(wù)體系,保障學(xué)齡前兒童接受有質(zhì)量的學(xué)前教育;家庭承擔(dān)養(yǎng)育與教育的首要責(zé)任;學(xué)前教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)保育與教育的重要的和專業(yè)的責(zé)任;社區(qū)、公共媒體等其他社會組織應(yīng)當(dāng)為學(xué)齡前兒童的健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

積極推進(jìn)幼兒園建設(shè),明確成本分擔(dān)制度

當(dāng)前,我國學(xué)前教育面臨著資源不足和普惠不夠的雙重壓力。

為解決這一問題,課題組提出,地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)齡前兒童的數(shù)量分布、流動趨勢、保育教育需求等因素,按照國家有關(guān)規(guī)定,制定和調(diào)整以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)布局規(guī)劃,滿足學(xué)齡前兒童就近入園的需求。新建、改建、擴(kuò)建居民區(qū),應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園,并由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排,舉辦公辦園或委托舉辦普惠性民辦園。

沈健表示,經(jīng)費(fèi)投入不足是長期以來制約學(xué)前教育健康發(fā)展的關(guān)鍵問題。課題組確定了學(xué)前教育實(shí)行成本分擔(dān)的制度,提出了公共財(cái)政對學(xué)前教育投入的基本原則,明確了各級政府對學(xué)前教育的投入責(zé)任,以確保學(xué)前教育有質(zhì)量地運(yùn)行。

具體來說,財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)。各級人民政府在財(cái)政預(yù)算中將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)單列。國務(wù)院、省級人民政府、設(shè)區(qū)的市人民政府實(shí)行學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,支持和引導(dǎo)下級人民政府增加對學(xué)前教育的投入,并向經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)和農(nóng)村傾斜?？h級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處共同承擔(dān)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的主要責(zé)任,保證學(xué)齡前兒童人均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)逐步增長。

“有了這些經(jīng)費(fèi)保障的法律規(guī)定,才能保證各地加大對學(xué)前教育的投入力度。”沈健說。

明確保教人員配備要求,規(guī)范保教行為

近日,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化新時代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》,提出要全面提高幼兒園教師質(zhì)量,建設(shè)一支高素質(zhì)善保教的教師隊(duì)伍。

怎樣從法律底線把好幼師入口關(guān)?沈健表示,課題組提出,幼兒園不得聘用被剝奪政治權(quán)利或者因故意犯罪受過刑事處罰的人員、曾被收容教育或強(qiáng)制隔離戒毒的人員、曾因違反治安管理受過行政拘留的人員、未取得相應(yīng)任職資格的人員。慢性傳染病、精神病患者及有精神病史的人員不得在幼兒園工作。

在保教人員的工資福利待遇和職稱評審等方面,課題組提出,幼兒園舉辦者應(yīng)該依法保障保教人員的工資福利待遇,足額繳納各項(xiàng)社會保險費(fèi)用,同工同酬。國家建立統(tǒng)一的幼兒園教師職務(wù)制度。教育、衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)組織幼兒教師和衛(wèi)生保健人員開展多種形式的培訓(xùn),幼兒園舉辦者應(yīng)保障其參加培訓(xùn)期間的工資福利待遇。

沈健還介紹了在幼兒園保教行為方面的相關(guān)規(guī)定,課題組明確提出,幼兒園教育應(yīng)當(dāng)尊重幼兒的人格和權(quán)利,尊重幼兒身心發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn),保教并重,關(guān)注個別差異,促進(jìn)每個幼兒富有個性的發(fā)展。

明確基本的法律責(zé)任,確保幼兒安全

幼兒在園安全是公眾普遍關(guān)心的問題。怎樣從法律責(zé)任上給予規(guī)范?

沈健表示,課題組提出,幼兒園應(yīng)當(dāng)建立完善的衛(wèi)生保健與安全管理制度,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定,對學(xué)齡前兒童進(jìn)行安全教育。保教人員不得歧視兒童,不得實(shí)施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴(yán)的行為,不得侵害兒童的合法權(quán)益。

特別值得一提的是,課題組還明確了家長的權(quán)利和義務(wù),即家長對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的保教工作提出異議的,學(xué)前教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以說明和解釋,并采納家長的合理建議。學(xué)齡前兒童在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受保育、教育期間身心受到傷害的,學(xué)前教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即查明事實(shí),主動與家長協(xié)商處理。協(xié)商不成的,家長可以依法申請仲裁或提起訴訟。

專家建議稿完成后,課題組的研究并沒有停下來。“我們擴(kuò)大了調(diào)研范圍,了解江蘇省實(shí)施法規(guī)和相關(guān)政策的效果。同時,關(guān)注國際新動向、國內(nèi)學(xué)前教育新政策和各地新舉措,以及新增的難點(diǎn)問題。”沈健說,我國幅員遼闊,地區(qū)差異大,學(xué)前教育立法要考慮很多新情況、新問題,立法保障的基本線確定在哪里,是個難點(diǎn)。但隨著調(diào)研和各地實(shí)踐探索,相信立法進(jìn)程會加快,實(shí)現(xiàn)以法律來保障學(xué)前教育朝著公益普惠道路前行的目標(biāo)。(記者 紀(jì)秀君)