全國政協(xié)委員、最高人民檢察院副檢察長張雪樵接受本報專訪 談公益訴訟制度改革

張雪樵：將設(shè)統(tǒng)一環(huán)境損害賠償資金

2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高檢在北京、廣東等13省(區(qū)、市)開展公益訴訟試點，兩年后，“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式入法。3月2日，今年全國兩會之前，最高法、最高檢聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。這項改革，也被寫入了最高檢報告。針對這項改革，北京青年報記者專訪了全國政協(xié)委員、最高人民檢察院副檢察長張雪樵。

改革

半年多立案公益訴訟案件10565件

“從2017年7月至2018年1月，全國檢察機關(guān)共提出檢察建議和發(fā)布公告9497件，向法院提起訴訟272件。通過公益訴訟挽回直接經(jīng)濟損失87.4億余元”

北青報：您能不能先通俗地解釋一下，行政公益訴訟和民事公益訴訟在案件范圍上有什么不同？

張雪樵：前者的案件范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。后者的案件范圍為破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等。

也就是說，行政公益訴訟案件范圍較民事公益訴訟案件范圍寬。而且，行政公益訴訟保護的客體是國家利益和社會公共利益，民事公益訴訟主要保護社會公共利益。

北青報：在“誰來告”和“告誰”，也就是在起訴主體和起訴對象上，有什么不一樣嗎？

張雪樵：在起訴主體上，檢察機關(guān)是行政公益訴訟的唯一起訴主體。在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)的地位是“兜底和補充”。

北青報：怎么理解“兜底和補充”？

張雪樵：民事公益訴訟的起訴主體還包括法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織。

換句話說，只有當國家和社會缺乏提起民事公益訴訟的社會組織時，而且法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織處在提起訴訟的第一順位，只有其不提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)才作為保護社會公共利益的最后一道防線而提起訴訟。

在起訴的對象上，行政公益訴訟起訴的對象是行政機關(guān)，而民事公益訴訟起訴的對象為公民、法人和其他組織。

北青報：這項制度在全國鋪開已半年多，這半年來檢察機關(guān)開展公益訴訟的工作情況如何？

張雪樵：從2017年7月至2018年1月，全國檢察機關(guān)共立案公益訴訟案件10565件，提出檢察建議和發(fā)布公告9497件，向法院提起訴訟272件。

截至2018年1月，全國檢察機關(guān)立案辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件6335件，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原15.2萬畝；督促治理恢復(fù)被污染水源面積284余平方公里，督促1451余家違法企業(yè)進行整改。

全國檢察機關(guān)通過公益訴訟挽回直接經(jīng)濟損失87.4億余元，其中，收回國有土地出讓金56.7億余元，收回人防易地建設(shè)費3.7億余元，督促收回被套取或冒領(lǐng)國家補貼資金0.68億元。

實踐

對祁連山生態(tài)破壞事件實地督辦

“最高人民檢察院還建立了掛牌督辦制度，對全國33起破壞生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件予以掛牌督辦，并對祁連山生態(tài)破壞事件、河北“納污坑”事件、山西汾河污染事件等進行實地督辦。”

北青報：在外界看來，行政公益訴訟就是“官告官”，我們之前在采訪地方的一些檢察工作人員時，不少人反映“起步很難，一些行政機關(guān)并不理解”。

張雪樵：檢察機關(guān)提起公益訴訟是十八屆四中全會部署的重大改革任務(wù)，是行政訴訟法和民事訴訟法確立的特殊訴訟制度，目的是督促行政機關(guān)嚴格執(zhí)法、依法行政，有效保護國家利益和社會公共利益。

在個別案件中可能會涉及這樣的問題。比如保護環(huán)境和地方經(jīng)濟社會發(fā)展之間的矛盾在一些案件中會有所體現(xiàn)，一定程度上會導(dǎo)致一些行政機關(guān)對檢察公益訴訟的不理解。

北青報：那面對這種種的壓力，檢察機關(guān)如何破局？

張雪樵：全國檢察機關(guān)及時向黨委、人大匯報公益訴訟重大工作部署和重點案件辦理情況，積極與法院、行政機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，贏得理解和支持。

比如北京、天津、重慶、遼寧等省(區(qū)、市)黨委主要負責人對支持檢察機關(guān)開展公益訴訟工作作出重要批示，充分肯定公益訴訟在國家治理體系和公益保護方面的重要作用。

最高人民檢察院還建立了掛牌督辦制度，下發(fā)《關(guān)于對一批破壞生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件線索予以掛牌督辦的通知》，對全國33起破壞生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件予以掛牌督辦，并對祁連山生態(tài)破壞事件、河北“納污坑”事件、山西汾河污染事件等進行實地督辦。

比如安徽、福建、陜西在全省推行公益訴訟一體化辦案機制，通過督辦、參辦、領(lǐng)辦等方式，發(fā)揮內(nèi)部合力，排除辦案阻力，加大辦案力度。

北青報：全面開展公益訴訟工作后，情況有沒有改觀？

張雪樵：行政機關(guān)對檢察公益訴訟有了更多的理解和支持。

在辦案實踐中，行政機關(guān)收到檢察建議后，高度重視，主動糾正違法行為或者履行法定職責，形成了嚴格執(zhí)法和公正司法的良性互動，共同推動公益損害問題得到及時有效解決。

創(chuàng)新

檢察機關(guān)多了“公益訴訟起訴人”身份

“重慶市、山東省、吉林省出臺了《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》，規(guī)定賠償資金來源之一為環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)生效判決、調(diào)解確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。”

北青報：我們注意到，在民事訴訟中有“原告”或“被告”，在刑事訴訟中有“公訴人”和“被告人”，那在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)的訴訟地位是什么？

張雪樵：檢察機關(guān)是行使公權(quán)力的國家機關(guān)，辦理公益訴訟案件是履行法律監(jiān)督職責的職權(quán)行為，因此，檢察機關(guān)的訴訟地位具有其特殊性。

“兩高”關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋明確檢察機關(guān)以“公益訴訟起訴人”的身份提起公益訴訟。

這一規(guī)定更加合理、明確地界定了檢察機關(guān)提起訴訟的身份，明確了檢察機關(guān)在民事公益訴訟、行政公益訴訟中不同于普通原告的訴訟地位。

北青報：作為一項新的制度，一般都會存在不少空白，比如起訴到法院后怎么審理、程序如何進行等問題待解，這半年來，如何讓這項改革制度化？

張雪樵：確實，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是一項新的制度，特別是行政公益訴訟是世界范圍內(nèi)的首創(chuàng)，立法規(guī)定比較原則，可以借鑒的經(jīng)驗不多，理論研究不夠深入，還有很多需要完善的地方。

就在3月2日，“兩高”聯(lián)合出臺的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確了檢察機關(guān)的訴訟地位和檢察機關(guān)提起訴訟、法院審理案件的具體程序。

下一步，檢察機關(guān)將和法院共同努力，通過辦案實踐推動檢察公益訴訟理論的創(chuàng)新，推動檢察公益訴訟制度進一步完善。

北青報：在檢察民事公益訴訟中，獲得的賠償金是如何處理的？

張雪樵：這個在全國范圍內(nèi)尚無統(tǒng)一的處理辦法。

北青報：那地方現(xiàn)在的實踐如何？

張雪樵：目前，部分地方由財政部門、環(huán)境保護部門、人民法院、檢察機關(guān)共同設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害專項賠償資金。

比如重慶市、山東省、吉林省出臺了《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》，規(guī)定賠償資金來源之一為環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)生效判決、調(diào)解確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。適用途徑包括清除或者控制污染的費用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失或者生態(tài)環(huán)境永久性損害造成的損失賠償金以及鑒定評估、編制修復(fù)方案等必要費用。

江蘇省蘇州市等六個城市、浙江省紹興市、福建省漳州市、云南省昆明市等地方財政也設(shè)立了相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害專用賬戶。

此外，也有部分民事公益訴訟案件采用設(shè)立個案專用賬戶的方式，由地方財政局進行賬戶管理。

北青報：以后有什么規(guī)劃？

張雪樵：今后，檢察機關(guān)將與相關(guān)部門加強溝通聯(lián)系，共同設(shè)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，并對公益訴訟案件執(zhí)行情況及賠償資金的管理、使用情況加強監(jiān)督，將恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境、保護國家利益和社會公共利益落到實處。

展望

檢察機關(guān)公益訴訟保障需進一步完善

“檢察機關(guān)在行政公益訴訟中承擔了更多的證明責任。辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當配合?！?/p>

北青報：此前我們曾采訪過應(yīng)松年教授，他提出一個疑問，“在行政公益訴訟中，舉證責任該如何分配？是否和原來的行政訴訟法一樣？還是要求檢察院有比較扎實的證據(jù)和事實？要做到這一點，檢察院就需要調(diào)查權(quán)。另外，法院怎么對待證據(jù)，需要證明到什么程度，也是個問題。”不知道您對這個問題怎么看？

張雪樵：《行政訴訟法》第三十四條對“民告官”訴訟的舉證責任作了規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)，但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外。”

但行政公益訴訟不能簡單搬用這一規(guī)定。

首先是“民告官”訴訟的提起是因為被訴行政機關(guān)先行作出了一個針對行政相對人的處罰或者其他不利行為，法庭要求行政機關(guān)來舉證說明其已經(jīng)作出的行政處罰行為的合法性是合理的。

但是，行政公益訴訟往往是因為被訴行政機關(guān)的違法不作為才提起的。

從法理上講，讓沒有做過什么行為的當事人來證明自己合法比較困難，或者說，把一個沒有做過什么行為的當事人告上法庭，然后讓其自證合法，若證明不了就推定違法，這有訴權(quán)濫用之嫌或者不盡符合社會常理。

其次，“民告官”訴訟中的原告與行政機關(guān)相比，舉證能力很弱，而檢察機關(guān)是具有專司訴訟的國家機關(guān)，具有調(diào)查職權(quán)和舉證能力，既然認定行政機關(guān)違法而提起訴訟，就應(yīng)當承擔一定的舉證責任。

北青報：這是不是意味著行政機關(guān)沒有任何舉證責任？

張雪樵：不是。被訴行政機關(guān)對其法定管轄范圍內(nèi)應(yīng)不應(yīng)當負責以及有沒有履職更享舉證之便利，所以，還是應(yīng)該承擔證明其行政行為合法的舉證責任。

和普通行政訴訟相比，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中承擔了更多的證明責任，確實如應(yīng)松年教授提到的那樣，加重檢察機關(guān)的舉證責任，需要給予檢察機關(guān)更多的手段。

對此，“兩高”司法解釋明確規(guī)定了檢察機關(guān)調(diào)查取證的措施，規(guī)定檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當配合。

當然，對于檢察機關(guān)的調(diào)查手段來說，這些規(guī)定還是不夠的，尤其在調(diào)查對象不配合的情況下，檢察機關(guān)可以獲得什么樣的保障還不明確，需要在司法實踐中或者立法來進一步完善。

文/本報記者 孟亞旭