編者按

黨的十九大報告要求，要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)，打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風險。

防控金融風險的目標是要使宏觀杠桿率得到有效控制，金融結(jié)構(gòu)適應性提高，金融服務實體經(jīng)濟能力明顯增強，硬性約束制度建設全面加強，系統(tǒng)性風險得到有效防控。

近年來，各民主黨派持續(xù)關注防范金融風險這一重要話題。記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年兩會期間，民盟中央、民進中央、致公黨中央等多個民主黨派均向全國政協(xié)大會提交“防范金融風險”的集體提案，共同為打贏這場攻堅戰(zhàn)獻計出力。

采取多維度措施防控系統(tǒng)性金融風險

中共十九大提出要“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線”，這關乎我國金融安全和金融發(fā)展成敗，更關乎我國能否順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標。民進中央認為，面對我國日益復雜且不透明的金融系統(tǒng)，系統(tǒng)性金融風險防控極具挑戰(zhàn)性，需要采取多維度、系統(tǒng)性的，且明晰務實、準確靈活的防控措施。

民進中央調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前我國金融的分業(yè)監(jiān)管由過去的競爭性“鼓勵”轉(zhuǎn)向競爭性“從嚴”監(jiān)管。但是防控系統(tǒng)性風險不同于一般金融風險，試圖確保每個微觀金融機構(gòu)絕對安全的那些措施，并不能必然保證宏觀金融系統(tǒng)性穩(wěn)定。

此外，我國當前處于經(jīng)濟增長動能轉(zhuǎn)化的過程中，經(jīng)濟增速下降，表現(xiàn)為在“L”型底部的小“W”型短期波動。如果不能采取更具彈性的宏觀經(jīng)濟政策工具緩沖轉(zhuǎn)型期的動蕩，而只是一味簡單、僵化地強調(diào)去杠桿，反而會加大金融風險。

為此，民進中央在提案中呼吁改革監(jiān)管治理機制，完善統(tǒng)籌監(jiān)管機制，避免監(jiān)管權(quán)力博弈帶來的系統(tǒng)性風險；統(tǒng)籌金融監(jiān)管標準要科學、靈活，避免“單一標準”或一味追求“國際標準”。不能簡單執(zhí)行國際上公布的一系列標準，必須考慮我國經(jīng)濟金融改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的差異性情況。

“防控金融風險的首要任務是甄別金融行業(yè)突出的風險點?！敝鹿h中央在其提案中也指出，我國金融行業(yè)有三個突出風險點，包括高杠桿率帶來的整體風險水平高；金融資源仍未充分按市場化機制配置，不能很好滿足優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)發(fā)展需求；金融監(jiān)管仍存在諸多薄弱乃至空白環(huán)節(jié)。

“防控金融風險，需要進一步完善金融混業(yè)監(jiān)管體系。如在建立健全金融混業(yè)經(jīng)營領域的統(tǒng)一監(jiān)管框架、減少監(jiān)管漏洞和監(jiān)管空白等方面發(fā)力。同時也需要進一步推動金融機構(gòu)服務模式改革?！泵襁M中央表示，應改革監(jiān)管治理機制，完善統(tǒng)籌監(jiān)管機制，避免監(jiān)管權(quán)力博弈帶來的系統(tǒng)性風險。同時要避免引發(fā)導致流動性匱乏的系統(tǒng)性風險。

針對風險防范，農(nóng)工黨中央建議成立金融監(jiān)督管理委員會。在其提交的《關于建立健全非法集資監(jiān)管長效機制的建議》中指出，近年來非法集資案件頻發(fā)，嚴重擾亂我國正常經(jīng)濟金融秩序。為此建議盡快出臺《處置非法集資條例》，為防范和處置非法集資提供法律制度保障；完善非法集資的監(jiān)管機制，在“三會”之上建立一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)，即中國金融監(jiān)督管理委員會，對金融進行統(tǒng)一監(jiān)管，包括對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)和其他金融部門和金融市場進行監(jiān)管等。

另外，對近年來企業(yè)逃廢銀行債務現(xiàn)象，致公黨中央在相關提案建議頒布司法解釋或判決指導案例，以法律形式制裁逃廢銀行債務行為。有條件的法院加快設立金融審判庭（包括派出“金融法庭”）、破產(chǎn)審判庭，加強對逃廢銀行債務的打擊力度。同時輔以利用行政綜合管理優(yōu)勢，協(xié)同防范和化解金融風險。

防范金融風險，同樣需要利用事前監(jiān)測。民盟中央的相關提案則建議加快建立交叉性金融產(chǎn)品監(jiān)測指標體系；制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量；逐步建立我國的金融機構(gòu)短期資金流轉(zhuǎn)體系，同時向交叉性金融產(chǎn)品層面加以延伸；建立獨立的中國金融研究辦公室。

“僵尸企業(yè)”出清需法律保障

金融風險與經(jīng)濟基本面緊密相關，我國宏觀杠桿率居高不下，成為金融風險的總源頭。

“2016年末我國宏觀杠桿率約247%，其中企業(yè)部門杠桿率達到165%，高于國際警戒線。”致公黨中央調(diào)研期間了解到，自2016年中央推動“去杠桿”以來，企業(yè)杠桿率持續(xù)上升的勢頭得到了遏制并出現(xiàn)了小幅下降，但“去杠桿”仍然是一個長期任務。同時企業(yè)的杠桿率出現(xiàn)明顯分化，國有企業(yè)的杠桿率在上升，民營企業(yè)的杠桿率在下降，國有企業(yè)當中問題主要集中在虧損企業(yè)，“僵尸企業(yè)”市場出清遲緩。

“應該進一步高質(zhì)量‘去杠桿’。”致公黨中央相關提案認為，在企業(yè)“去杠桿”方面，建議以市場化配置為主要機制減少對虧損企業(yè)貸款，大力破除無效供給，把處置“僵尸企業(yè)”作為重要抓手，推動虧損企業(yè)杠桿率下降，同時通過開展混合所有制等并購重組、托管經(jīng)營等方式對國有虧損企業(yè)與“僵尸企業(yè)”進行存量優(yōu)化處理，解決好相關企業(yè)原有債務、員工安置等問題，減少“去杠桿”陣痛。

談及對“僵尸企業(yè)”的處置，民革中央調(diào)研部向媒體介紹相關提案時表示，目前存在對“僵尸企業(yè)”依法退市認識不夠的問題，“僵尸企業(yè)”退市往往需通過依法破產(chǎn)重整程序完成，現(xiàn)實中一些行政管理者擔心“企業(yè)破產(chǎn)”影響政績形象，一些管理者因循守舊，談“破”色變，認為地方“破產(chǎn)企業(yè)”多，代表政府管理能力弱。

“退市企業(yè)的職工生活保障問題如果不能得到妥善解決，也難以推進退市程序順利運行?！泵窀镏醒胝J為。

為解決上述現(xiàn)實中存在的問題，民革中央的相關提案建議重新定位公共法律服務職能。同時應完善退市相關的社會保障制度。設立專項“企業(yè)破產(chǎn)國家保險基金”，將原屬不同行政職能部門支配的，用于勞動者救濟和生活保障的資金統(tǒng)一歸口、運營管理，按照保險業(yè)經(jīng)營模式，市場化運作，做好風險防控。

民進中央也認為，大量已經(jīng)具備實質(zhì)破產(chǎn)條件的“僵尸企業(yè)”，存在著隱匿轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、惡意退市、逃廢債務的行為。這無形中將增加金融系統(tǒng)的風險。為此，民進中央提案建議，抓緊啟動對企業(yè)破產(chǎn)法的修改，同時進一步完善與破產(chǎn)法律制度有效發(fā)揮作用相適應的配套制度。

九三學社中央在其提交的《關于優(yōu)化杠桿結(jié)構(gòu)打好防風險攻堅戰(zhàn)的建議》指出，應從優(yōu)化國有資本投資結(jié)構(gòu)、改善國企債務結(jié)構(gòu)、完善市場融資結(jié)構(gòu)等方面推動相關工作。具體而言，可通過資產(chǎn)證券化等方式，盤活國有資本存量；支持傳統(tǒng)周期性行業(yè)國企的兼并重組和脫困發(fā)展，淘汰僵尸企業(yè)，以混合所有制改革為主導，鼓勵民間資本參與國企改革等。為避免國企重新走上債務高舉的老路，九三學社中央還建議，應建立嚴格的財務制度和資本金約束機制，抑制國企盲目投資沖動；債轉(zhuǎn)股過程中，要防止地方政府對高負債國企的過度干預或過度保護，還應公開公正確定債轉(zhuǎn)股價格，保障國有資產(chǎn)權(quán)益。

防范地方政府隱性債務

金融風險另一面體現(xiàn)在債務風險。2017年全國金融工作會議指出，地方政府舉債行為不斷擴大導致的財政金融風險已經(jīng)成為當前經(jīng)濟運行中主要的風險之一，必須下大力氣化解。

事實上，自去年以來，我國針對上述地方性政府債務已開展了一系列工作，中央規(guī)范地方政府舉債融資頻出重拳，監(jiān)管部門專項整治市場亂象，引導金融機構(gòu)回歸本源，增強服務實體經(jīng)濟能力。但民主黨派調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方政府債務更為隱蔽化的趨勢并未得到遏制。同時，地方政府在“去杠桿”方面，仍需進一步對地方政府融資平臺進行管理。

致公黨中央在其提案中提到，2016年以來，在新預算法和《國務院加強地方政府性債務管理的意見》的約束下，部分傳統(tǒng)地方融資平臺被剝離，不過，仍有很大一部分地方融資平臺以“市場化平臺”名義繼續(xù)存在并繼續(xù)發(fā)揮地方政府舉債融資的功能，這也使得未來地方政府債務風險可能更加突出。

“目前地方政府債務存在規(guī)模大、增速快、舉債主體繁多和債務結(jié)構(gòu)復雜的特征?！泵窠ㄖ醒胝{(diào)研指出，有的地方政府對違規(guī)融資擔保情況進行摸底排查和整改，主要是通過撤回擔保函或撤銷政府購買服務合同等方式，只是從名義上將債權(quán)債務關系與政府信用隔離，債務本身并未消除，地方政府仍按期承擔對應的償還責任。一些銀行通過增加流動資金授信或通過增加棚戶區(qū)改造項目授信等，繼續(xù)貸款給地方政府融資平臺。地方政府隱性債務還在繼續(xù)產(chǎn)生且更為隱蔽化。

民建中央相關提案建議，加強審計部門的監(jiān)督職能，摸清地方政府各類債務規(guī)模，揭示債務管理存在的問題并督促及時整改。同時優(yōu)化存量債務的處置機制。如加強地方政府與商業(yè)銀行的協(xié)商，對于有爭議的貸款通過貸款合同修訂或增加補充條款等方式進行處置。分類整改存量違規(guī)項目，對于市場化程度高、投資規(guī)模大、能夠產(chǎn)生一定現(xiàn)金流的項目，可轉(zhuǎn)成政府直接投資項目；對于無現(xiàn)金流或現(xiàn)金流較少的違規(guī)項目，如果超出地方財政的承受能力，建議及時清理。對違規(guī)違法舉債和提供擔保加強問責。

“過去我國居民的主要財富管理方式為購房，應適度提高證券化資產(chǎn)在居民財富管理中的比重，引導社會財富也更好支持實體經(jīng)濟。”致公黨中央在建議中如是說道。

而民進中央認為，對政府高債務平臺，在明確可能引發(fā)系統(tǒng)性風險時，應進行債務保全凍結(jié)，暫時停止償債，進行債務重組。同時，還要建立綜合的中國資產(chǎn)負債調(diào)整計劃表，在凍結(jié)期清查債務性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，之后通過財政和金融相結(jié)合的多種手段，對地方政府債務規(guī)模消減，包括核銷規(guī)定受償率下的債務轉(zhuǎn)移。

金融協(xié)同監(jiān)管亟待加強

金融監(jiān)管如何落到實處？民盟中央今年兩會期間提交的書面發(fā)言《加強金融業(yè)全面嚴格監(jiān)管，著力控制金融風險》就直指要害。

民盟中央認為，目前不同金融市場的風險點表現(xiàn)在三個方面。一是監(jiān)管套利、監(jiān)管規(guī)避手段層出不窮。二是監(jiān)管真空領域依然存在。大部分金融機構(gòu)已納入監(jiān)管范圍，但仍有很多其他機構(gòu)開辦的金融業(yè)務，游離于金融監(jiān)管體系之外，在互聯(lián)網(wǎng)金融領域表現(xiàn)較為明顯。三是部分金融業(yè)務脫離實體。二級市場規(guī)模過大、交易行為過于投機、定價明顯偏離合理，對實體無有效支持，扭曲資源配置，甚至造成金融風險。

民盟中央建議，應酌情放緩創(chuàng)新步伐，著力控制主要風險點，敦促金融業(yè)務回歸服務實體的本源。銀行業(yè)監(jiān)管方面，應盡快建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架，將全部金融業(yè)務納入監(jiān)管，杜絕跨部門監(jiān)管套利的空間。建議建立兜底機制，對于未來繼續(xù)出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，暫未設定負責的監(jiān)管部門之前，由金穩(wěn)委或其他指定部門密切關注跟蹤。

另外，民盟中央還建議提高直接融資特別是股權(quán)融資比重。證券公司應當在部門設置和人員架構(gòu)等方面實施債券業(yè)務一、二級市場隔離，建議項目承做、發(fā)行定價和銷售等業(yè)務環(huán)節(jié)由不同業(yè)務團隊獨立開展，穩(wěn)步清理券商大資金類資金池業(yè)務。在不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的前提下，規(guī)范券商資管通道類業(yè)務，明確券商資管業(yè)務分類和對應杠桿比率。

監(jiān)管也要留意實體企業(yè)控股金融機構(gòu)的風險點。農(nóng)工黨中央在其《關于規(guī)范實體企業(yè)持股金融機構(gòu)的建議》的提案中指出，近幾年一些實體企業(yè)大舉進入金融行業(yè)，暴露出不少問題，首先實體企業(yè)把金融機構(gòu)變成自身的融資平臺，把金融機構(gòu)變?yōu)榇蠊蓶|的“提款機”。同時，一些實體企業(yè)與金融機構(gòu)形成錯綜復雜的控股關系，它們控制的金融機構(gòu)，往往公司治理不健全、內(nèi)控不嚴格，違反國家宏觀調(diào)控政策，監(jiān)管套利嚴重。

防范化解風險，除了對金融亂象的集中治理，關鍵在于推進更深層次的金融改革，建立長效機制防患于未然。

農(nóng)工黨中央呼吁，盡快明確今后不再允許實體企業(yè)控股金融機構(gòu)，尤其是銀行和壽險兩類金融機構(gòu)，對于現(xiàn)有的實體企業(yè)控股的金融機構(gòu)，應當在規(guī)定時限內(nèi)做出調(diào)整。實體企業(yè)參股的金融機構(gòu)，如果單一機構(gòu)持股超過一定比例的，在公司治理和內(nèi)控機制上要做出規(guī)定，有效防范利益沖突和道德風險。

民進中央在提案中直言，我國分業(yè)監(jiān)管趨嚴，對金融產(chǎn)品、機構(gòu)等微觀加強監(jiān)管，并不能必然保證宏觀金融系統(tǒng)性穩(wěn)定。一些非金融大型企業(yè)出現(xiàn)“金融化”趨勢，我國企業(yè)、居民、地方政府部門都具有特殊的脆弱性“體質(zhì)”等，使得我國系統(tǒng)性金融風險顯著不同于西方國家。此外，我國正處于動能轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，如果一味簡單僵化地強調(diào)去杠桿，可能會加大和直接引發(fā)金融風險。

致公黨中央也指出我國金融監(jiān)管仍存在諸多薄弱、空白環(huán)節(jié)，如金融混業(yè)經(jīng)營越發(fā)普遍，不同機構(gòu)、市場、地區(qū)間風險傳染加劇；針對新金融形態(tài)的監(jiān)管較為薄弱等。

實際上，在金融深入發(fā)展的過程中，風險點已不是孤立的，而是跨市場交互影響，因此金融協(xié)同監(jiān)管亟待加強。為此，多個民主黨派一致呼吁加強金融協(xié)同監(jiān)管，盡快對各類金融業(yè)務制訂全國統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，跨行業(yè)、跨市場動態(tài)監(jiān)控各類資管計劃的風險組合及資產(chǎn)配置狀況，防范和化解混業(yè)經(jīng)營的潛在金融風險。

“要健全金融混業(yè)經(jīng)營領域的統(tǒng)一監(jiān)管框架，發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板等方面的作用?！敝鹿h中央表示，今后需要通過長期的制度建設來鞏固前期治理效果，瞄準存在監(jiān)管不協(xié)調(diào)、監(jiān)管真空等問題的領域，為防風險提供更加持久穩(wěn)固的保障。