業(yè)內(nèi)專家熱議組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)

我國(guó)金融業(yè)“嚴(yán)監(jiān)管”正逐步常態(tài)化

□　本報(bào)記者 　　趙 　麗

□　本報(bào)實(shí)習(xí)生 靳雪林

北京金融街15號(hào)，這個(gè)被中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)共用了12年的大樓迎來(lái)了新主人——中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

中共中央近日印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中一項(xiàng)內(nèi)容就是，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，不再保留中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

隨著銀保監(jiān)會(huì)的組建，我國(guó)的金融監(jiān)管將由“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌?chǎng)監(jiān)管”，以順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、綜合經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授郭田勇在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，作為繼設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)之后的又一重大監(jiān)管框架調(diào)整舉措，組建銀保監(jiān)會(huì)的主要目的在于，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問(wèn)題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。從整體看，金融業(yè)“嚴(yán)監(jiān)管”正逐步常態(tài)化。

金融監(jiān)管體制改革不斷推進(jìn)

中國(guó)金融監(jiān)管“一行三會(huì)”的格局始于2003年。

據(jù)郭田勇介紹，上世紀(jì)80年代，隨著《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》頒布，中國(guó)人民銀行作為中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)得到明確，開(kāi)始行使中央銀行的職能，同時(shí)也負(fù)責(zé)監(jiān)管包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托在內(nèi)的整個(gè)金融業(yè)。

“隨著金融業(yè)的發(fā)展，證券市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)迅速擴(kuò)大，混業(yè)監(jiān)管已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)需求?！惫镉抡f(shuō)，1992年，證監(jiān)會(huì)成立，開(kāi)始對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。1995年，證監(jiān)會(huì)從央行手中接過(guò)對(duì)證券公司的監(jiān)管職責(zé)。1998年，保監(jiān)會(huì)成立，擔(dān)負(fù)起保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管職責(zé)。

中國(guó)加入WTO后，按照“管監(jiān)分離”的原則，銀監(jiān)會(huì)于2003年4月成立。銀監(jiān)會(huì)成立后，中國(guó)人民銀行不再擔(dān)負(fù)具體的金融監(jiān)管職責(zé)，而是轉(zhuǎn)向以維護(hù)金融穩(wěn)定為主。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，至此，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，共同形成“一行三會(huì)”金融監(jiān)管格局，金融業(yè)從混業(yè)監(jiān)管走向了分業(yè)監(jiān)管。

為了防范跨市場(chǎng)、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的交叉金融風(fēng)險(xiǎn)，2013年8月，國(guó)務(wù)院成立“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度”，由央行牽頭。

“對(duì)現(xiàn)有‘一行三會(huì)’監(jiān)管格局進(jìn)行調(diào)整，重塑金融監(jiān)管架構(gòu)，成為業(yè)界普遍認(rèn)同的改革方向。”尹振濤說(shuō)。

究竟該如何改？對(duì)此，業(yè)內(nèi)曾提出了多種方案。比如，一種方案提出將“三會(huì)”并入央行，采取“超級(jí)央行”模式；一種方案建議將“三會(huì)”合并成立綜合金融監(jiān)管委員會(huì)，從而形成“一行一委”雙峰監(jiān)管模式。對(duì)于這些方案，學(xué)界、業(yè)界各有看法。

“直到2017年7月14日，全國(guó)金融工作會(huì)議對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管提出具體要求，即突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，落實(shí)金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，并強(qiáng)化監(jiān)管問(wèn)責(zé)?！惫镉抡f(shuō)。

2017年11月，黨中央和國(guó)務(wù)院決定設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

“業(yè)界認(rèn)為，這是金融監(jiān)管體制改革的第一步。此后，對(duì)‘一行三會(huì)’的調(diào)整也提上了議事日程?！睂?duì)于這樣的歷程，尹振濤說(shuō)，美國(guó)次貸危機(jī)發(fā)生后，業(yè)內(nèi)關(guān)于金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變有兩個(gè)核心要點(diǎn)——宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，進(jìn)入新時(shí)代，在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，金融監(jiān)管改革和調(diào)整也是圍繞這兩點(diǎn)來(lái)推進(jìn)的。

機(jī)構(gòu)合并利于整治既有問(wèn)題

黨的十九大和第五次全國(guó)金融工作會(huì)議都提及：健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院金融科技與互聯(lián)網(wǎng)安全研究中心主任楊東說(shuō)，我國(guó)先前的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體系雖然經(jīng)過(guò)歷次改革，讓金融監(jiān)管狀態(tài)得到根本性的改觀，但在金融業(yè)發(fā)展日新月異的情況下，這一監(jiān)管框架仍然難以適應(yīng)金融業(yè)快速發(fā)展的需求，尤其是近來(lái)保險(xiǎn)行業(yè)的一些問(wèn)題值得特別關(guān)注。

楊東舉例說(shuō)，2015年年底出現(xiàn)的“寶萬(wàn)之爭(zhēng)”，引發(fā)了社會(huì)對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)乃至萬(wàn)能險(xiǎn)產(chǎn)品的質(zhì)疑，甚至成為監(jiān)管政策轉(zhuǎn)變的重要導(dǎo)火索。保險(xiǎn)公司在獲得更多保費(fèi)收入的同時(shí)，為提升投資收益率，將大量險(xiǎn)資投向A股市場(chǎng)藍(lán)籌股，銀行股、地產(chǎn)股尤其受到青睞，成為資本市場(chǎng)最受關(guān)注的機(jī)構(gòu)投資者，由此引發(fā)一些問(wèn)題。

對(duì)此，郭田勇對(duì)記者說(shuō)，以前容易出現(xiàn)一些經(jīng)營(yíng)監(jiān)管難以穿透的現(xiàn)象。比如，一些保險(xiǎn)資金用來(lái)自銀行的資金進(jìn)行并購(gòu)，并購(gòu)后，在一段時(shí)間內(nèi)由于經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管分開(kāi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以了解資金究竟從哪兒來(lái)到哪兒去，難以了解整個(gè)鏈條，這樣就給一些金融投機(jī)行為創(chuàng)造了空間。從方向上看，金融業(yè)正在走向創(chuàng)新、活躍經(jīng)營(yíng)，但由于經(jīng)營(yíng)監(jiān)管呈現(xiàn)分裂狀態(tài)，既不利于金融業(yè)活躍經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)金融創(chuàng)新，也容易給這種套利行為遺留生存空間。

“從短期來(lái)看，組建銀保監(jiān)會(huì)后，對(duì)保險(xiǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)更加嚴(yán)格、嚴(yán)厲的監(jiān)管態(tài)勢(shì)，更加增強(qiáng)資本管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、指標(biāo)監(jiān)管等管理，對(duì)整治和清理之前的一些問(wèn)題有很大幫助?！币駶f(shuō)。

增強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)性遏制監(jiān)管套利

尹振濤認(rèn)為，隨著金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，各金融機(jī)構(gòu)的界限越來(lái)越模糊，分業(yè)監(jiān)管體系可能不能完全覆蓋一些新型金融機(jī)構(gòu)。一些金融機(jī)構(gòu)為逃避監(jiān)管，會(huì)設(shè)立新的機(jī)構(gòu)游離于法律或監(jiān)管之外，出現(xiàn)監(jiān)管套利問(wèn)題。

“統(tǒng)合監(jiān)管體制之下，監(jiān)管者可以更加有效地進(jìn)行整體性考慮，這可以減少乃至避免因多重監(jiān)管和交叉監(jiān)管造成的監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈，遏制監(jiān)管套利情況發(fā)生?！惫镉抡f(shuō)。

郭田勇認(rèn)為，從金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)層面上看，現(xiàn)在混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融創(chuàng)新是大勢(shì)所趨。監(jiān)管作為一種上層建筑，要與金融業(yè)態(tài)的發(fā)展相適應(yīng)。

郭田勇說(shuō)，從各個(gè)國(guó)家的情況來(lái)看，由于證券市場(chǎng)具有特殊性，所以證券市場(chǎng)的監(jiān)管要由單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。而對(duì)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管資源進(jìn)行整合是有必要的，這可以體現(xiàn)在微觀審慎層面上，機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的相結(jié)合、相統(tǒng)一。監(jiān)管整合能夠給這些機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)形成一個(gè)統(tǒng)一的政策空間，對(duì)于未來(lái)防范金融風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新起到助推作用。

“在宏觀審慎監(jiān)管和加強(qiáng)系統(tǒng)性金融防范的要求下，一個(gè)很重要的要求就是要加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。從國(guó)際的改革框架調(diào)整看，不管是雙峰監(jiān)管還是混業(yè)監(jiān)管，都有一個(gè)理念，就是將宏觀審慎監(jiān)管和微觀監(jiān)管或者叫行為監(jiān)管相分離，這是一種國(guó)際潮流?！币駶f(shuō)，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，也是在往加強(qiáng)宏觀審慎管理的改革思路上推進(jìn)，監(jiān)管肯定會(huì)增強(qiáng)協(xié)調(diào)性，更加有作用。

此外，尹振濤還認(rèn)為，銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)整合除了增強(qiáng)協(xié)調(diào)性以外，對(duì)整治監(jiān)管套利也有很大作用?！霸诖饲暗氖袌?chǎng)發(fā)展中，銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)以及由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)管理的非銀行業(yè)，它們之間的融合是很復(fù)雜的。在銀監(jiān)會(huì)管理下，有商業(yè)銀行、有信托，還有出現(xiàn)了很多問(wèn)題的險(xiǎn)資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這三者之間的融合是金融業(yè)務(wù)很重要的載體，也存在監(jiān)管空白、監(jiān)管套利、監(jiān)管重疊等問(wèn)題。所以，銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)整合對(duì)整治監(jiān)管套利的確有很大的作用”。

制圖/李曉軍