作者:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心 朱源

在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計,大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

建設(shè)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū),是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑。2018年4月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》),明確了海南省作為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位。筆者認(rèn)為,當(dāng)前,海南生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)展與形勢相比仍存在一些差距,亟待加快推進(jìn)。

海南省國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是國家戰(zhàn)略

2016年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》,并陸續(xù)出臺了福建、江西、貴州三省國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)方案。此次將海南省列入國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的范圍,不僅是對生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的延續(xù),更是從國家戰(zhàn)略的層面,明確了海南省國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的地位。

首先,海南省國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的地位明確?！兑庖姟穼⒑Ｄ鲜疑鷳B(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)定為海南全面深化改革開放的領(lǐng)域之一,并明確提出:“中央有關(guān)部門要真放真改真支持,切實(shí)貫徹落實(shí)本意見提出的各項(xiàng)任務(wù)和政策措施,會同海南省抓緊制定實(shí)施方案?！边@就進(jìn)一步明確了海南省國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的國家戰(zhàn)略地位,為全國生態(tài)文明體制改革探索方向、先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)。

其次,海南省國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)明確?！兑庖姟诽岢?要“打造一流生態(tài)環(huán)境”,并明確“到2035年,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和資源利用效率居于世界領(lǐng)先水平”。因此,海南省在大氣、水、土壤、聲、生態(tài)、海洋等環(huán)境質(zhì)量及能源、水資源、土地使用效率等方面,到2035年應(yīng)達(dá)到世界領(lǐng)先水平。

第三,海南省國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的任務(wù)明確。《意見》強(qiáng)調(diào)要加快生態(tài)文明體制改革,并從完善生態(tài)文明制度體系、構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度和推進(jìn)形成綠色生產(chǎn)生活方式3個方面提出明確要求。這表明,生態(tài)文明重要制度都要在海南落地,在試行過程中要不斷完善,以增強(qiáng)改革措施的系統(tǒng)性和可操作性,為全國提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)了解,海南已經(jīng)在“多規(guī)合一”“生態(tài)紅線”等領(lǐng)域走在前列,具備一定基礎(chǔ)。

生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需補(bǔ)齊短板

雖然海南在全國率先建設(shè)生態(tài)省,大氣和水體環(huán)境質(zhì)量保持國內(nèi)領(lǐng)先水平,擁有較好的生態(tài)環(huán)境,但是對照新的目標(biāo)和要求,生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)仍待加快推進(jìn)。

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對落后。海南建省30年以來,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了令人矚目的成績,但與新加坡、香港等國際自由貿(mào)易港,以及夏威夷、濟(jì)州島等國際旅游島相比,仍處于相對落后的水平。2017年,海南省人均地區(qū)生產(chǎn)總值為7179美元,而新加坡、香港、夏威夷、濟(jì)州島分別為5.3萬、4.2萬、7.3萬和2.5萬美元(2015年),海南與最高值相差10倍。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看,海南一、二、三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例為24:22:54,而新加坡、香港、夏威夷、濟(jì)州島的第三產(chǎn)業(yè)占比分別達(dá)到74%、92%、91%、70%。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善難度較大。雖然海南省大氣和水體環(huán)境質(zhì)量在國內(nèi)保持領(lǐng)先水平,但要提高到“世界領(lǐng)先水平”,難度不小。以PM2.5為例,海南近年來保持在年均值20ug/m3的水平,低于全國平均值(40~50 ug/m3),但這也僅達(dá)到世界衛(wèi)生組織定的第二階段過渡目標(biāo)(25 ug/m3),仍高于空氣質(zhì)量指導(dǎo)值(10 ug/m3)。與夏威夷PM2.5年均值約5 ug/m3的水平相比,差距更大。此外,從PM2.5年內(nèi)變化來看,每年10~12月,北部灣區(qū)域盛行東北氣流,受珠三角地區(qū)影響,海南大氣污染水平加重。而這一時期,又是海南冬季旅游度假的高峰時段。也就是說,海南大氣環(huán)境進(jìn)一步改善,不僅需要本地加快環(huán)境治理工作,還需開展區(qū)域協(xié)作和聯(lián)防聯(lián)控。從資源利用效率來看,海南也有不小的差距。以能源使用效率為例,2015年,海南為3.3噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬美元GDP,遠(yuǎn)高于新加坡(0.75)、香港(0.32)、夏威夷(1.43)和濟(jì)州島(1.0)等地的水平。

生態(tài)環(huán)境管理能力需要加強(qiáng)。海南省級環(huán)保管理部門獨(dú)立設(shè)置于2014年,晚于國內(nèi)其他省份幾十年,機(jī)構(gòu)和人員配置仍在發(fā)展完善中。與國際相比,海南省生態(tài)環(huán)境管理能力還有較大的提升空間。以美國夏威夷為例,夏威夷州健康部負(fù)責(zé)全州的健康和環(huán)境管理工作,其中負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的環(huán)境健康局內(nèi)設(shè)有守法輔助辦公室、環(huán)境規(guī)劃辦公室、環(huán)境資源辦公室、有害物質(zhì)評價和應(yīng)急響應(yīng)辦公室、環(huán)境管理處、環(huán)境健康服務(wù)處、州實(shí)驗(yàn)室處等機(jī)構(gòu)。環(huán)境管理處又內(nèi)設(shè)清潔大氣科、清潔水科、安全飲用水科、固體和有害廢物科、廢水科等科室。以負(fù)責(zé)全州大氣環(huán)境管理的清潔大氣科為例,其內(nèi)設(shè)有工程分析、監(jiān)測和執(zhí)法3個組,分別負(fù)責(zé)大氣污染許可證和大氣污染源清單、大氣環(huán)境監(jiān)測和調(diào)查、違法處罰和聽證等環(huán)境執(zhí)法,統(tǒng)籌管理了全州大氣環(huán)境的各方面和全過程。與夏威夷相比,海南環(huán)境管理部門不僅在機(jī)構(gòu)和人員配備上不夠,而且在機(jī)構(gòu)組織形式及運(yùn)作模式上,也有需借鑒國際經(jīng)驗(yàn)之處。

進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

《意見》指出,到2020年,生態(tài)文明制度基本建立,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)保持全國一流水平。按照這個時間表,海南省基本建立生態(tài)文明制度僅剩下兩年時間,任務(wù)緊迫,時不我待。因此,海南應(yīng)充分領(lǐng)會《意見》精神,從服務(wù)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港的全局出發(fā),充分吸收國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),先行先試。

首先,服務(wù)自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)全局。作為配套制度,海南省生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)要服務(wù)于自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)大局。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面,要全面禁止高能耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)和低端制造業(yè)發(fā)展,以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)。在能源結(jié)構(gòu)方面,要減少煤炭等化石能源消耗,逐步禁止銷售燃油汽車。而這些都需要生態(tài)文明制度體系的保障,包括產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單、生態(tài)紅線、國土空間管制、生態(tài)補(bǔ)償、綠色考核體系、資源利用效率和污染物排放績效等。只有與自貿(mào)區(qū)(港)的建設(shè)全局相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充,才能協(xié)同推進(jìn)海南省全面深化改革開放。

其次,充分吸收和借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)文明建設(shè)、自由貿(mào)易區(qū)、國際自由貿(mào)易港、國際旅游島建設(shè)等方面,都有大量經(jīng)驗(yàn)可供參考和借鑒。在學(xué)習(xí)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)時,要特別注重案例成功或失敗的原因,注重外來經(jīng)驗(yàn)與海南本地實(shí)際情況相結(jié)合。例如,“陸海統(tǒng)籌”“以海定陸”是海南生態(tài)文明建設(shè)的新領(lǐng)域,既是海島地區(qū)的特色,又恰逢機(jī)構(gòu)改革將海洋環(huán)境保護(hù)職能劃歸到生態(tài)環(huán)境管理部門,要把握好這一機(jī)遇。海南可參考新加坡、香港等港口城市的經(jīng)驗(yàn),在合理利用海洋環(huán)境容量上做文章,在保證海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)上,解決部分陸地污染物的消納問題。

第三,充分利用先行先試的制度空間。海南應(yīng)積極完善各方面制度,在充分論證、公眾參與的基礎(chǔ)上,在實(shí)踐中試行和修正,不斷提高生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性、可操行性,走出一條具有海南特色的生態(tài)文明建設(shè)道路,為全國提供更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。