黨的十九大報告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。習(xí)近平同志在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，要抓住建設(shè)粵港澳大灣區(qū)重大機(jī)遇，攜手港澳加快推進(jìn)相關(guān)工作，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群。建設(shè)世界級城市群，發(fā)揮其優(yōu)化空間布局和集聚生產(chǎn)要素的重要作用，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)思想、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)，是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

城市群是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志

城市群崛起是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的重要標(biāo)志，同時對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大帶動作用。

世界級城市群隨著開放型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展在灣區(qū)崛起。上世紀(jì)60年代以來，隨著世界經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化深入推進(jìn)，各種生產(chǎn)要素日益向灣區(qū)集聚，沿海港灣地區(qū)快速發(fā)展，形成了以世界級港口為基礎(chǔ)、以產(chǎn)業(yè)集聚為動力、以廣闊腹地為支撐的灣區(qū)城市群。灣區(qū)城市群大多由濱海經(jīng)濟(jì)、港口經(jīng)濟(jì)、都市經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)高度融合而成，這種特有的經(jīng)濟(jì)格局是海岸貿(mào)易、都市商圈與灣區(qū)地理形態(tài)的聚合體。

城市群是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。規(guī)模效應(yīng)、技術(shù)外溢和不完全競爭會引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動在空間集中，在市場機(jī)制作用下，各類生產(chǎn)要素也會自發(fā)向資本回報率高的地區(qū)集聚。這種集中和集聚多在城市中實現(xiàn)，發(fā)展到一定階段，就逐步形成了城市群。城市群有利于促進(jìn)要素自由流動，不斷拓展市場邊界；有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本；有利于勞動分工、知識溢出，產(chǎn)生正外部性，促進(jìn)創(chuàng)新并帶動收益遞增；有利于在區(qū)域內(nèi)形成合理的發(fā)展格局和健全的協(xié)調(diào)機(jī)制。城市群通過引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、資源高效配置、技術(shù)變革擴(kuò)散，在增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力、提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率方面發(fā)揮著重要作用。

世界級城市群的共同特征

東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和大倫敦都市區(qū)等世界級城市群大都是所在國家的金融中心、工業(yè)中心、創(chuàng)新中心，擁有充滿活力的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新體系、優(yōu)美的自然生態(tài)和包容失敗的創(chuàng)新文化。總體來看，世界級城市群具有一些共同特征。

擁有國際化視野與創(chuàng)新功能區(qū)兼?zhèn)涞暮诵某鞘?。城市群的核心城市處于對外開放前沿，是高端生產(chǎn)要素跨境流動的門戶。高度開放的環(huán)境、高端要素的集聚更容易孵化創(chuàng)新型企業(yè)，因此核心城市具有較好的創(chuàng)新基礎(chǔ)。開放、包容、多元的創(chuàng)新文化以及完善的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新體系極大提高了核心城市的創(chuàng)新能力，并通過示范作用、外溢效應(yīng)帶動周邊中小城市發(fā)展。

擁有網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施體系。高效便捷的現(xiàn)代市場體系離不開發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)。世界級城市群具備現(xiàn)代化的城市軌道交通、完善的城際基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)達(dá)的航運(yùn)功能、良好的市場環(huán)境，并逐漸向腹地延伸。網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施有利于降低貨物運(yùn)輸成本、促進(jìn)資源自由流動，既能促進(jìn)灣區(qū)核心城市與周邊中小城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作，又能促進(jìn)城市群與廣闊腹地良性互動，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

擁有統(tǒng)一的區(qū)域治理機(jī)制。世界級城市群大都非常注重城際基礎(chǔ)設(shè)施銜接、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異互補(bǔ)、公共服務(wù)均衡化以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的統(tǒng)籌規(guī)劃。例如，東京灣區(qū)除了統(tǒng)一的大東京規(guī)劃，每個地區(qū)也各有規(guī)劃，各種規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接工作大都由智庫完成。紐約灣區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃由跨行政區(qū)域的紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會完成。舊金山灣區(qū)建立的區(qū)域治理機(jī)制涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、空氣質(zhì)量等方面，旨在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。1937年，為了解決倫敦人口過度集聚問題，英國政府成立“巴羅委員會”，并根據(jù)該委員會提交的報告編制首輪大倫敦規(guī)劃，奠定了大倫敦都市區(qū)的空間格局。

我國城市群建設(shè)的實踐探索

2014年2月，習(xí)近平同志考察北京市并主持召開座談會，強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個重大國家戰(zhàn)略。2017年的《政府工作報告》提出，要研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群是我國最重要的經(jīng)濟(jì)中心，肩負(fù)著引領(lǐng)國內(nèi)高水平城市群建設(shè)、打造世界級城市群的雙重任務(wù)。因此，深入推進(jìn)這三大城市群建設(shè)，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

京津冀城市群。京津冀城市群包括北京、天津以及河北11市，北京、天津是兩大核心城市。長期以來，由于北京承載過多非首都功能，一方面“大城市病”問題較為突出，另一方面對周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射作用不夠強(qiáng)。因此，黨的十九大報告指出，要以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。雄安新區(qū)是北京非首都功能疏解集中承載地，也是貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，有利于優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)、補(bǔ)齊河北發(fā)展短板。

長三角城市群。根據(jù)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，長三角城市群由26個城市組成。從城市定位來看，上海致力于打造國際經(jīng)濟(jì)中心、國際金融中心、國際貿(mào)易中心、國際航運(yùn)中心。南京、蘇州是全國先進(jìn)制造業(yè)中心，蘇南5市在新型制造業(yè)發(fā)展中占有重要地位；南通成立通州灣江海聯(lián)動開發(fā)示范區(qū)，打造江蘇沿海新興區(qū)域樞紐港；揚(yáng)子江城市群為上海提供廣闊的經(jīng)濟(jì)腹地。杭州是“互聯(lián)網(wǎng)+”雙創(chuàng)中心，擁有全新的商業(yè)模式以及阿里巴巴、網(wǎng)易等知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)；寧波是重要的港口城市和制造業(yè)基地，寧波—舟山港的貨運(yùn)吞吐量位居全國第一。合肥已經(jīng)建成世界級新型顯示面板生產(chǎn)基地，初步形成了以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)的先進(jìn)制造業(yè)體系。

粵港澳大灣區(qū)城市群。粵港澳大灣區(qū)城市群包括廣州等9市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)。粵港澳大灣區(qū)呈現(xiàn)多元化產(chǎn)業(yè)格局。深圳以電子信息產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥、新能源等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，是我國首屈一指的創(chuàng)新型城市。廣州是華南地區(qū)的高端制造業(yè)中心和貿(mào)易樞紐，汽車制造業(yè)、重大裝備制造業(yè)發(fā)展速度較快。除了深圳與廣州，珠三角其他城市的產(chǎn)業(yè)差異化程度并不明顯。香港是國際金融中心，貿(mào)易、物流、金融服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)。近年來，澳門致力于打造葡語系商貿(mào)合作服務(wù)平臺和世界旅游休閑中心。如果香港的金融資本、深圳的創(chuàng)新和珠三角的制造業(yè)進(jìn)一步形成良性互動，粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展將達(dá)到更高水平、發(fā)揮更大作用。

高質(zhì)量發(fā)展城市群經(jīng)濟(jì)的路徑

世界級城市群的發(fā)展經(jīng)驗表明，高質(zhì)量發(fā)展的城市群可以優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，帶動整個經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從我國實際出發(fā)，推動城市群持續(xù)健康發(fā)展，當(dāng)前可從以下三個方面著手。

建設(shè)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。世界級城市群的共同特點是對內(nèi)聯(lián)系緊密、對外高度開放，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素實現(xiàn)自由流動。這就需要建設(shè)覆蓋交通、能源以及公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施。第一，研究制定超越省級的發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建高效便捷的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系。打通不同行政區(qū)之間的“斷頭路”，大力發(fā)展城際軌道交通，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。第二，建立穩(wěn)定高效的能源、水資源供應(yīng)體系，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)油、氣、電、水等同類型能源資源同網(wǎng)同價，打造一體化都市圈。第三，建立區(qū)域公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)結(jié)算中心，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共設(shè)施和公共服務(wù)互聯(lián)共享，實現(xiàn)公共服務(wù)“一卡通”。

建立健全有效合作機(jī)制。實現(xiàn)城市群內(nèi)各城市協(xié)同發(fā)展，必須促進(jìn)公共服務(wù)深度融合，加快建設(shè)區(qū)域一體化市場。為此，需要建立健全有效合作機(jī)制。第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，突破區(qū)域協(xié)同發(fā)展的行政邊界制約，推動資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。第二，調(diào)整城市群生產(chǎn)力布局，加快產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，推動各城市差異化發(fā)展。第三，優(yōu)化城市群空間結(jié)構(gòu)，建立常態(tài)化的城市溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各城市分工合作，實現(xiàn)資源互補(bǔ)與功能融合，提高城市綜合承載能力。

建設(shè)世界級人才集聚高地。人才是最重要的生產(chǎn)要素，是創(chuàng)新的主體。應(yīng)把建設(shè)世界級人才集聚高地作為我國城市群發(fā)展的第一方略，讓人才“引得來”“使上勁”“留得住”。一是根據(jù)功能區(qū)定位，以規(guī)劃引人才，以產(chǎn)業(yè)引人才，以市場引人才，避免城市間人才引進(jìn)的惡性競爭，實現(xiàn)不同類型、不同層次人才的優(yōu)化配置。二是加強(qiáng)各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺、知識產(chǎn)權(quán)交易平臺等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，營造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，讓人才“使上勁”，使其技術(shù)與知識“用得上”。三是加強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。加快推進(jìn)戶籍制度改革，大力推進(jìn)公租房、廉租房建設(shè)，降低新市民的居住成本。改革行政審批制度，推廣“不見面審批”、辦稅事項“最多跑一次”等經(jīng)驗，降低準(zhǔn)入門檻，讓各類人才“留得住”，成為城市群發(fā)展的第一要素。

（作者：南京大學(xué)商學(xué)院院長、教育部長江學(xué)者特聘教授）