作者:中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 張車偉 王博雅 蔡翼飛

11月12日,“中經特色小鎮(zhèn)發(fā)展論壇”在北京舉行。本次論壇由經濟日報社中國經濟趨勢研究院、中國社會科學院人口與勞動經濟研究所、中國城市百人論壇共同主辦,中國勞動經濟學會協辦。論壇上,與會專家圍繞“特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的方向與對策”這一主題,為提高特色小鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展水平建言獻策。現將專家發(fā)言要點摘登,以饗讀者。

特色小鎮(zhèn)發(fā)端于浙江,近幾年在全國各地蓬勃興起。特色小鎮(zhèn)是我國經濟社會發(fā)展到一定階段的產物,順應了時代發(fā)展的潮流,具有較強的生命力;同時也體現了我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的內在要求和經濟轉型升級的需要,是供給側結構性改革的重要抓手,對于我國經濟社會的高質量發(fā)展具有重大的現實意義。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展現狀

2014年,浙江省開始醞釀培育特色小鎮(zhèn),并將其作為經濟轉型升級的重要抓手,成為我國特色小鎮(zhèn)建設的“先聲”。隨著“浙江經驗”被各地學習和推廣,特色小鎮(zhèn)如雨后春筍般出現在全國各地。

以第一個特色小鎮(zhèn)——云棲小鎮(zhèn)的建立為標志,特色小鎮(zhèn)政策實踐進入初步探索期。到2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設部等三部委聯合發(fā)布《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》,特色小鎮(zhèn)建設開始向全國推廣,政策實踐進入初步推廣期。但在政策推行中,各省出現了理解不清、定位不準、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題,特別是出現了一些地方政府大包大攬和房地產化的苗頭,為此國家發(fā)展改革委等四部委聯合發(fā)布了《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》,此文件出臺標志著特色小鎮(zhèn)的政策實踐進入修正糾偏期。截至目前,全國31個省級行政區(qū)中,已經有24個省市區(qū)出臺了鼓勵特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策文件。這些政策主要包括財稅政策、土地政策、人才政策、金融政策、公共服務政策五個方面。其中,財稅政策、土地政策和金融政策的使用最為廣泛,各省(自治區(qū)、直轄市)或多或少都有涉及;人才政策雖有提及,但更多是短期的人才交流,長期的人才吸引政策不夠全面,對人才的住房保障等缺少關注;教育、醫(yī)療等公共服務設施配套的扶持政策也較為少見。

目前,特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的評選來源主要來自地方政府、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家體育總局三個渠道,截至2018年6月30日,共評選出了1505個特色小鎮(zhèn),其中各省政府評選的特色小鎮(zhèn)占67%;住建部占27%;體育總局占6%,地方政府成為推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主力軍。

從產業(yè)分布上看,特色小鎮(zhèn)產業(yè)主要涵蓋了現代農業(yè)、生產制造、商業(yè)服務、健康休閑等四類產業(yè)。各省政府、體育總局、住建部評選的特色小鎮(zhèn)均是以健康休閑為主,共計841個,占評選特色小鎮(zhèn)總數的55.88%;生產制造類共計325個,占總數的21.59%;現代農業(yè)類共計192個,占總數的12.76%;數量最少的是商業(yè)服務類小鎮(zhèn),共計145個,占總數的9.63%;未知0.14%。

從空間分布上看,大部分的特色小鎮(zhèn)分布在華東、華中、華北等經濟發(fā)展水平較高、人口密度較大的地區(qū)或者西南等自然資源稟賦豐富、生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)。華東、華中、西南、華北分別有631個、314個、252個、173個特色小鎮(zhèn),合計超過了特色小鎮(zhèn)總數的90%。大部分特色小鎮(zhèn)分布在交通便利、離城市核心區(qū)較近的地區(qū)。1505個特色小鎮(zhèn)中,1226個小鎮(zhèn)分布在國家主要公路30公里以內,占小鎮(zhèn)總數的81.46%;1356個小鎮(zhèn)分布在縣城30公里輻射范圍內,占小鎮(zhèn)總數的90.10%;1094個小鎮(zhèn)分布在地級市市轄區(qū)60公里輻射范圍內,占小鎮(zhèn)總數的72.69%。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展亟待規(guī)范和進一步統一認識

近幾年,特色小鎮(zhèn)在各地的發(fā)展如火如荼,但在實踐操作中也出現了一些亟待解決的問題,特色小鎮(zhèn)發(fā)展因而需要進一步規(guī)范并統一認識。

從實踐層面來看,存在的主要問題包括:一是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設同質性嚴重,特色元素體現不突出,各地特色小鎮(zhèn)建設照抄照搬浙江經驗的現象比較普遍,小鎮(zhèn)在產業(yè)特色、建筑風格和城市總體風貌上缺乏地域根植性。二是政府主導的特征明顯,企業(yè)主體、市場主導的格局尚未形成。在我們調查的近100個特色小鎮(zhèn)中,超過60%的小鎮(zhèn)由政府主導,只有不到35%的由企業(yè)主導。三是土地、資金、人才等生產要素供給不足,嚴重制約了小鎮(zhèn)的建設。在調研中,有超過80%的小鎮(zhèn)反映存在土地不足的問題;資金不足是很多欠發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要瓶頸;而人才短缺也是小鎮(zhèn)普遍面臨的問題。四是以人為核心的理念體現不足,各類功能融合不充分,小鎮(zhèn)發(fā)展的包容性有待提高。目前大多數特色小鎮(zhèn)存在“重生產、輕生活”的情況,很多小鎮(zhèn)的主導產業(yè)和宣揚文化之間缺乏內在邏輯聯系,社區(qū)、社群等軟環(huán)境建設較為滯后,小鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢尚未凸顯。

從政策層面看,存在的問題主要包括:在政策目標上,當前許多省區(qū)并未準確把握特色小鎮(zhèn)政策的內涵,許多省區(qū)將特色小鎮(zhèn)誤認為特色小城鎮(zhèn),在建設主體、推行主體上均還以建制鎮(zhèn)為單位,導致特色小鎮(zhèn)的政策在執(zhí)行方向上也出現了較大的偏差,遠離了政策推行的初衷。在政策措施上,目前對特色小鎮(zhèn)的土地、資金、人才保障還需要進一步優(yōu)化或強化。各省普遍面臨土地指標不足的問題,土地指標落實中往往存在困難;對特色小鎮(zhèn)整體的資金保障力度還十分有限,融資渠道相對單一;激勵措施和優(yōu)質公共服務供給的不足,也讓許多小鎮(zhèn)面臨人才難引的問題。在考核評價方面,當前各省區(qū)在特色小鎮(zhèn)建設過程中普遍存在考核評價體系不健全的問題,截至2018年6月,僅有浙江、湖北、山東、廣東4個省區(qū)公布了本省的特色小鎮(zhèn)考評標準。在協調機制方面,多數地區(qū)尚未建立完善的特色小鎮(zhèn)建設部門協調機制,一些地區(qū)雖然建立了特色小鎮(zhèn)建設的聯席會議或領導小組,但是對各部門的職責沒有做出明確的劃分。

從理論上來看,一些地方對特色小鎮(zhèn)布局以及對于什么才算是“特色小鎮(zhèn)”,還經常存在著模糊認識,導致不知如何規(guī)范、引導特色小鎮(zhèn)的發(fā)展,這些模糊認識亟需進一步澄清。

建立健全體制機制,明確發(fā)展方向和功能定位

特色小鎮(zhèn)是聚集新產業(yè)、培育新業(yè)態(tài)和新模式的載體,通過培育和打造不同類型和題材的特色小鎮(zhèn),不僅能夠極大地推動城市高質量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興,促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展,同時還能成為推動供給側結構性改革、加快經濟轉型升級的重要抓手。特色小鎮(zhèn)還是文化的載體,通過把文化與產業(yè)、自然、人居等要素融合在一起,能夠大大地推動文化產業(yè)發(fā)展和優(yōu)秀傳統文化傳承。

幾年來的實踐表明,特色小鎮(zhèn)確實能夠成為推動我國經濟社會高質量發(fā)展的助推器,成為傳承和弘揚優(yōu)秀文化的根據地。為了更好地發(fā)揮特色小鎮(zhèn)在我國經濟社會發(fā)展中的作用,迫切需要針對當前存在的問題,進一步規(guī)范其發(fā)展,明確其發(fā)展方向和功能定位,建立健全體制機制。

針對特色小鎮(zhèn)在實踐和政策層面存在的問題,建議在政策目標的設定上厘清特色小鎮(zhèn)的內涵,準確定位發(fā)展目標。一是要對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)本質內涵進行引導性、方向性界定,引導各方面明確努力方向;二是要在規(guī)范性文件中明確提出編制特色小鎮(zhèn)規(guī)劃指導規(guī)程,將規(guī)劃編制作為特色小鎮(zhèn)建設的前提;三是要嚴控房地產化傾向,合理確定住宅用地比例,防范“假小鎮(zhèn)、真地產”項目。同時提升政策目標要求的科學性和可操作性,切實做出“精品”特色小鎮(zhèn)。此外,以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)建設的主力軍,明確企業(yè)的主體地位,提高小鎮(zhèn)建設和運營的市場化程度。

針對特色小鎮(zhèn)面臨的土地、資金、人才等生產要素不足的問題,建議強化特色小鎮(zhèn)的土地、資金和人才保障。在土地方面,盤活存量用地,鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農村集體建設用地和宅基地租賃、入股、入市等方式盤活存量建設用地資源,針對特色小鎮(zhèn)實施柔性化的綠色供地機制。在資金方面,在用好資金存量的基礎上,提供資金增量,建立特色小鎮(zhèn)專項基金,擴大融資渠道,并用好杠桿效應。在人才方面,通過稅收優(yōu)惠、優(yōu)先落戶、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐,鼓勵小鎮(zhèn)結合具體實際探索新的人才激勵機制,通過加大優(yōu)質公共服務的供給吸引高端人才落戶小鎮(zhèn),推動公共服務從按行政等級配置轉向按常住人口規(guī)模配置。

針對特色小鎮(zhèn)面臨的考核體系不完善和特色小鎮(zhèn)發(fā)展中特色不鮮明、功能融合不足的問題,一方面,要制定和完善特色小鎮(zhèn)的動態(tài)考評體系,在評選機制上實行創(chuàng)建制,創(chuàng)建數量“上不封頂、下不保底、寬進嚴出、動態(tài)管理”,形成落后者出、優(yōu)勝者入的競爭機制;另一方面,要立足小鎮(zhèn)產業(yè)特征、山水資源、地形地貌和歷史文化,強化對特色小鎮(zhèn)產業(yè)和文化等特色的考評,同時也加強對特色小鎮(zhèn)產業(yè)、文化、社區(qū)等功能融合程度的考評。

針對特色小鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的體制機制不健全的問題,建議在國家層面加強頂層設計和部門協調聯動機制建設,在省市縣層面建立高效的政務服務系統,加快工作與資源同步下沉。在體制機制上,建議成立國務院特色小鎮(zhèn)聯席會議領導小組,在國家發(fā)展改革委設置領導小組辦公室,由國家發(fā)展改革委牽頭,會同國土、環(huán)保、住建、農業(yè)、林業(yè)、體育等有關部門,加強頂層制度設計,聯合印發(fā)規(guī)范性文件,統一發(fā)聲、協同發(fā)力。(張車偉 王博雅 蔡翼飛)