作者:天津大學法學院院長,中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長,天津市中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員 孫佑海

改革開放以來,我國經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成就,但不可諱言的是,生態(tài)環(huán)境成為國家發(fā)展的短板,成為人民生活的痛點。要補齊這塊短板,治愈這一痛點,必須將生態(tài)文明建設納入黨和國家治國理政“五位一體”總體布局之中,必須加快生態(tài)文明體制和機構改革步伐。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央全力推進生態(tài)文明體制和機構改革工作,取得了歷史性的成就。

黨的十八大至十九大間我國生態(tài)文明制度創(chuàng)新簡要回顧

十八屆中央委員會期間的五年,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明體制改革。這期間中央全面深化改革領導小組召開的40多次會議中,有20多次會議研究與生態(tài)文明體制改革相關的議題,作出了一系列極為重要的決定。

制訂生態(tài)文明體制改革總體方案。2015年,黨中央、國務院專門制訂了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,對改革進行了總體設計。明確到2020年,構建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成生態(tài)文明制度體系,這“八項制度”,構成了我國生態(tài)文明體制的“四梁八柱”,為改革指明了方向。

積極推進自然資源產(chǎn)權制度改革。長期以來,我國除了礦藏外,其他全民所有的自然資源的所有權人不到位,界限不清,責任不明。對這一新中國成立60多年、改革開放30多年沒有觸動的體制問題,以習近平同志為核心的黨中央果斷啟動了這項重大改革,重點一是確權,二是管理體制。雖然全面建立自然資源產(chǎn)權制度需要一個過程,但我國已經(jīng)開啟了改革的歷史性起步,前程不可限量。

積極推動建立主體功能區(qū)制度。長期以來,所有地方都要大開發(fā)、大發(fā)展,都要實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,這是不符合經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律的。黨中央決定建立主體功能區(qū)制度,按照不同地區(qū)的實際情況確定不同的功能,保障各地區(qū)按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的要求推動發(fā)展。各地都應當按照中央確定的主體功能區(qū)的規(guī)劃,合理確定空間發(fā)展規(guī)劃,實現(xiàn)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

積極推動建立以國家公園為主體的自然保護地制度。針對長期以來一些部門監(jiān)管不到位、保護走過場的實際狀況,黨中央決定建立以國家公園為主體的自然保護地制度,通過建設國家公園,把最應該保護的自然保護區(qū)域先保護起來,以此推動全國的保護地事業(yè)的發(fā)展。為此,習近平總書記親自主持審定了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等4個國家公園體制試點方案,要求保護這些區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性,給子孫后代留下更多凈土。

積極推進國土空間治理體系建設。習近平總書記要求各地實行“多規(guī)合一”,一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖,并主持審定了海南、寧夏省級空間規(guī)劃試點方案。試點情況表明,一個地區(qū)制定并實施統(tǒng)一的空間規(guī)劃是完全可行的,在這個基礎上制定統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃法是十分必要的。

積極推進山水林田湖草的系統(tǒng)治理。習近平總書記明確指出,山水林田湖草是一個生命共同體,必須在保護耕地的同時,認真保護好其他自然生態(tài)空間,對山水林田湖草進行系統(tǒng)治理,實行全面保護。由此,我國進入了對山水林田湖草進行系統(tǒng)治理的新階段。

積極推進建立領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任制度。習近平總書記指出,不能單純以GDP論英雄,對造成生態(tài)環(huán)境損害的地區(qū),要終身追究領導干部的責任。2017年,經(jīng)黨中央批準,中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布了追究領導干部生態(tài)環(huán)境責任和領導干部離任前進行自然資源和生態(tài)環(huán)境審計的文件,進一步督促各級領導干部切實承擔起保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的歷史使命。

黨的十九大以來我國對生態(tài)文明建設領域機構設置作出重大改革

黨的十九大報告對黨和國家機構改革作出了總體部署,昭示了以習近平同志為核心的黨中央加強生態(tài)文明建設的堅強意志。從具體部署上看,主要體現(xiàn)在以下四個方面:

一是組建自然資源部。為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責,統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。決定將國土資源部的職責,國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責,住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責,以及水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局的相關職責進行整合,組建自然資源部,作為國務院組成部門。

二是組建生態(tài)環(huán)境部。為整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職責,決定將環(huán)境保護部的職責,國家發(fā)展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責,國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責,以及水利部、農業(yè)部、國家海洋局等部門的相關職責進行有效整合,組建自然資源部,作為國務院組成部門。

三是組建國家林業(yè)和草原局。為統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理,加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系,決定將國家林業(yè)局的職責,農業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責,以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、國家海洋局等部門相關職責進行有效整合,組建國家林業(yè)和草原局,由自然資源部管理。國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子。

四是整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責、隊伍,統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。

通過以上重大改革,可以看出十九大以來機構改革鮮明的時代特點。

第一,改革的范圍具有全面性。與以往機構改革不同,這次機構改革是全方位的改革,包括中央有關部門協(xié)同推進,還包括中央和地方各層級機構都要協(xié)同推進。要求合理配置宏觀管理部門職能和行政主管部門的職責,深入推進簡政放權,完善監(jiān)管和執(zhí)法體制,強化事中事后監(jiān)管。要求確保集中統(tǒng)一領導,賦予省級及以下機構更多自主權,構建簡約高效的基層管理體制,規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制等。

第二,改革的深度具有革命性。這次改革之所以具有革命性,就在于不回避權力和利益調整,勇于對現(xiàn)有的傳統(tǒng)既得利益進行整合,重塑新的利益格局。黨中央在《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出,要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端,圍繞推動高質量發(fā)展,建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,加強和完善生態(tài)環(huán)境保護職能,調整優(yōu)化政府機構職能。

第三,改革的設計體現(xiàn)了科學性。黨中央堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則,強調必須優(yōu)化機構設置和職能配置。首先,堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責,加強相關機構配合聯(lián)動,避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。其次,要求精干設置各級政府部門及其內設機構,科學配置權力,減少機構數(shù)量,簡化中間層次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率組織體系。再次,明確要求減少多頭管理,減少職責分散交叉。

黨的十八大以來我國生態(tài)文明體制和機構改革的成功經(jīng)驗

在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下,我國的生態(tài)文明體制和機構改革取得了巨大的成就,并在推進生態(tài)文明體制和機構改革中形成了豐富的歷史性經(jīng)驗。

一是堅持黨的堅強領導。黨的堅強領導是生態(tài)文明體制和機構改革取得成功的根本保證。把加強黨對生態(tài)文明體制和機構改革的領導貫穿到改革的全過程,確保生態(tài)文明體制和機構改革的正確方向。

二是注重理念先行。人的思想觀念決定生態(tài)文明體制和機構改革的方向,最后決定了生態(tài)文明建設的成敗。我們必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,站在歷史的新高度和理念的新視野來規(guī)劃設計生態(tài)文明體制和機構改革方案。

三是搞好頂層設計。在認真調研的基礎上進行頂層設計。在黨中央建立各項基本制度之后,各個部門、各個地方按照新制度,結合本部門本地的實際情況制定實施細則。這樣,就保障了我國體制改革和機構設置的統(tǒng)一性和靈活性。

四是堅持優(yōu)化協(xié)同高效。以問題為導向,優(yōu)化生態(tài)文明體制和職能配置,下決心破除制約生態(tài)文明建設的體制機制弊端,使生態(tài)文明體制和機構改革實現(xiàn)設置科學、職能優(yōu)化、權責一致、監(jiān)督有力、運行高效的目標。

五是依法進行改革。必須堅持改革和法治相統(tǒng)一、相促進,在法律規(guī)定的權限內設計并實施生態(tài)文明體制,既要發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用,在法治下推進改革,做到重大改革于法有據(jù),又要通過改革加強生態(tài)文明法治建設,保障生態(tài)文明的各項制度在實踐中取得實效。