握好養(yǎng)犬的法治韁繩

“給狗狗戴嘴套，多不利于散熱??！社區(qū)公園限時(shí)禁入，我們?nèi)ツ膬哄薰纺?？?/p>

“犬只出門(mén)就可能對(duì)路人造成威嚇，不但要戴嘴套，最好少出門(mén)！”

這是某市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例草案公布時(shí)網(wǎng)友的留言。如何規(guī)范養(yǎng)犬行為，雖然養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者各執(zhí)一詞，但共識(shí)是要握好養(yǎng)犬的法治韁繩。

養(yǎng)犬行為，如何用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范？各地出臺(tái)的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例，落實(shí)情況如何？怎樣更好地治理不文明養(yǎng)犬？近日，記者在上海、廣東、湖南等地進(jìn)行了采訪(fǎng)。

多地出臺(tái)地方性法規(guī)，規(guī)范養(yǎng)犬行為

初冬清晨，湖南長(zhǎng)沙黃興廣場(chǎng)上，一只金毛犬在步行街中間蹦得歡，項(xiàng)圈上的繩子已不見(jiàn)蹤影。廣場(chǎng)管理人員大聲提醒，犬主人才匆匆趕來(lái)，將其牽離。

類(lèi)似的場(chǎng)景，在長(zhǎng)沙街頭并不鮮見(jiàn)?！岸颊f(shuō)自己家的狗不咬人，可要是不牽繩，誰(shuí)能保準(zhǔn)不傷人？”市民舒女士對(duì)此憂(yōu)心忡忡。長(zhǎng)沙市公安局治安管理支隊(duì)一大隊(duì)民警林磊介紹，據(jù)公安局110統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)沙市近三年涉犬警情累計(jì)達(dá)9376起，且逐年遞增，養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者的矛盾沖突時(shí)有發(fā)生。

為改變這種局面，近日湖南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議批準(zhǔn)了《長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，并將于明年5月1日起施行。長(zhǎng)沙市政府法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該條例歷時(shí)數(shù)年才完成，先后召開(kāi)了立法聽(tīng)證會(huì)、部門(mén)征求意見(jiàn)會(huì)、政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)調(diào)研座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)等，反復(fù)討論修改，最終順利通過(guò)。

“關(guān)于養(yǎng)犬管理，目前還沒(méi)有直接的上位法，但條例的制定充分參考了相關(guān)法律法規(guī)?！遍L(zhǎng)沙市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)主任委員周偉說(shuō)，我國(guó)動(dòng)物防疫法、侵權(quán)責(zé)任法、治安管理處罰法等法律法規(guī)中都有相關(guān)內(nèi)容。

根據(jù)民法通則，“飼養(yǎng)的動(dòng)物造成他人損害的，動(dòng)物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”；侵權(quán)責(zé)任法中提到，違反管理規(guī)定，未對(duì)動(dòng)物采取安全措施造成他人損害的，動(dòng)物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；治安管理處罰法中，也有“飼養(yǎng)動(dòng)物，干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，或者放任動(dòng)物恐嚇?biāo)说?，處二百元以上五百元以下罰款”等規(guī)定。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員支振鋒說(shuō)，目前，我國(guó)關(guān)于養(yǎng)犬管理的法律法規(guī)主要是各地自行出臺(tái)的一些地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。長(zhǎng)沙市制定養(yǎng)犬管理?xiàng)l例，便是近年來(lái)各地通過(guò)法律法規(guī)加強(qiáng)養(yǎng)犬管理的一個(gè)縮影。記者了解到，例如，在廣東省廣州市，《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》自2009年7月1日起就開(kāi)始施行；上海市2011年出臺(tái)了《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，對(duì)城市養(yǎng)犬作了詳細(xì)規(guī)定。

暨南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授李丹陽(yáng)說(shuō)，在養(yǎng)犬人素質(zhì)參差不齊的情況下，地方性法規(guī)提供了外在的約束機(jī)制。

法規(guī)落實(shí)仍有難點(diǎn)，不文明養(yǎng)犬行為屢見(jiàn)不鮮

“今年以來(lái)，廣州警方教育不文明養(yǎng)犬人6萬(wàn)余人次，處理涉犬警情糾紛1500余宗，處行政處罰265人次，沒(méi)收各類(lèi)違法犬只420只，捕捉救助流浪犬552只?！睆V州市公安局治安管理支隊(duì)五大隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)江巍介紹，2016年起，廣州警方聯(lián)合多部門(mén)已連續(xù)三年開(kāi)展“最嚴(yán)養(yǎng)犬執(zhí)法整治行動(dòng)”。

不過(guò)，在法律法規(guī)的落實(shí)中，仍然存在一些難點(diǎn)。記者獲悉，雖然廣州市民文明養(yǎng)犬意識(shí)逐年改善，但在市區(qū)嚴(yán)格管理區(qū)內(nèi)，仍有大量未登記的犬只。

“很多地方早就出臺(tái)了養(yǎng)犬管理的有關(guān)規(guī)定，但由于有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，還有許多‘違章犬’威脅公眾的安全?！苯K南京市民陳鳴躍說(shuō)，“按規(guī)定，養(yǎng)犬要登記，要有免疫證和犬牌，但證件齊全的很少；個(gè)人可以飼養(yǎng)觀(guān)賞犬，但明令禁止個(gè)人飼養(yǎng)的烈性犬、大型犬比比皆是；有的犬只四處亂竄狂吠，甚至追咬行人。”

許多市民認(rèn)為，處罰力度偏小、可操作性不夠強(qiáng)，是養(yǎng)犬法律法規(guī)落實(shí)不到位的重要原因。上海市民陳先生告訴記者，他所在的樓道單元里，有住戶(hù)放狗亂跑，“我兒子才兩歲，經(jīng)常是一開(kāi)電梯門(mén)，就有一條狗撲過(guò)來(lái)，很?chē)樔??！卑凑铡渡虾Ｊ叙B(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，這種情況應(yīng)由物業(yè)予以勸阻、居委會(huì)進(jìn)行批評(píng)，但是幾輪下來(lái)幾乎沒(méi)有效果。對(duì)此，陳先生很無(wú)奈，“難道非得咬了人才能解決？是不是可以有一些強(qiáng)制措施？”

而在執(zhí)法者看來(lái)，也有一些苦水，執(zhí)法要求和成本高，導(dǎo)致法規(guī)落實(shí)難。江巍介紹，處理涉犬警情時(shí)，公安機(jī)關(guān)有嚴(yán)格的執(zhí)法流程，在實(shí)際執(zhí)法中，民警吃閉門(mén)羹是常事?！安痪们?，某公安分局在處理一宗群眾投訴犬吠擾民警情時(shí)，市民將警察堵在門(mén)外，民警沒(méi)法進(jìn)門(mén)取證，又不能破門(mén)而入，執(zhí)法難，還耗費(fèi)警力、時(shí)間?！?/p>

對(duì)此，李丹陽(yáng)認(rèn)為，由于沒(méi)有充足的執(zhí)法力量、資源，目前許多地方性法規(guī)執(zhí)行起來(lái)難度非常大，這也導(dǎo)致目前的養(yǎng)犬管理現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀(guān)。

支振鋒說(shuō)，由于執(zhí)法部門(mén)不統(tǒng)一或沒(méi)有養(yǎng)犬管理的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，導(dǎo)致養(yǎng)犬管理在有些執(zhí)法部門(mén)成為邊緣業(yè)務(wù)，甚至連專(zhuān)門(mén)執(zhí)法人員和經(jīng)費(fèi)保障配備都難以切實(shí)到位。再加上養(yǎng)犬管理問(wèn)題多發(fā)、事務(wù)細(xì)碎、易于成為矛盾沖突點(diǎn)和社會(huì)敏感點(diǎn)，養(yǎng)犬管理執(zhí)法往往吃力不討好，這就導(dǎo)致有些執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法意愿不強(qiáng)，動(dòng)力不足。

加強(qiáng)立法、創(chuàng)新管理、社會(huì)共治

養(yǎng)犬治理難題，究竟如何破解？針對(duì)這一問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者、市民群眾提出了不少建議。

在法律法規(guī)的制定層面，支振鋒認(rèn)為，目前尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一的法律，也沒(méi)有統(tǒng)一的養(yǎng)犬管理部門(mén)和頂層政策設(shè)計(jì)，各地自行出臺(tái)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的位階較低，能夠規(guī)定的處理手段有限，無(wú)法適應(yīng)養(yǎng)犬管理問(wèn)題多發(fā)的需要。

“基于當(dāng)前養(yǎng)犬問(wèn)題多發(fā)、成為基層治理矛盾多發(fā)點(diǎn)的情況，建議統(tǒng)一出臺(tái)行政法規(guī)，統(tǒng)一執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法管理機(jī)制，改善基層治理?！敝д皲h說(shuō)。

李丹陽(yáng)認(rèn)為，具體而言，制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)平衡養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者之間的關(guān)系，既體現(xiàn)不養(yǎng)犬者的意愿，也尊重養(yǎng)犬者的需要，可以吸納養(yǎng)犬人士和機(jī)構(gòu)參與法律法規(guī)制定；針對(duì)不同犬種要更細(xì)化，盡量避免一刀切的情況；法律法規(guī)應(yīng)推動(dòng)提升養(yǎng)犬者素養(yǎng)，使之能更多地自我約束；此外，要建立相關(guān)制度，而不只是運(yùn)動(dòng)式治理。

在法律法規(guī)的落實(shí)層面，各地為了推進(jìn)養(yǎng)犬管理，也在不斷創(chuàng)新做法、提升水平。

在長(zhǎng)沙，養(yǎng)犬管理信息服務(wù)系統(tǒng)是新出臺(tái)的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例的一個(gè)亮點(diǎn)。該系統(tǒng)致力于實(shí)現(xiàn)犬只管理信息的錄入和共享，“每只犬既有皮下芯片，也有智能犬牌?！绷掷诮榻B，智能犬牌可實(shí)現(xiàn)在數(shù)十米內(nèi)便捷讀取犬只信息。管理部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)養(yǎng)犬者沒(méi)有依法養(yǎng)犬，便可錄入系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)走失或遭遺棄的犬只，也能迅速調(diào)取信息找到犬主。在廣州，為促進(jìn)市民文明養(yǎng)犬，警方擬向已辦理養(yǎng)犬登記的市民免費(fèi)發(fā)放文明養(yǎng)犬“四件寶”，包括一條犬繩、一個(gè)可抽取垃圾袋的拾便器、一個(gè)標(biāo)志牌、一個(gè)防止犬只吠叫咬人的口罩。

養(yǎng)犬管理不僅需要法治力量，還需要更多主體的參與。李丹陽(yáng)認(rèn)為，要將養(yǎng)犬視為城市社會(huì)治理的重要問(wèn)題，設(shè)計(jì)系統(tǒng)的治理機(jī)制?！靶枰信c城市養(yǎng)犬問(wèn)題有關(guān)的利益主體參與，包括政府、養(yǎng)犬者、動(dòng)物保護(hù)組織、社區(qū)管理者、寵物店、該議題的關(guān)注者等?！彼ㄗh，可由政府負(fù)責(zé)治理平臺(tái)的建設(shè)和維護(hù)，養(yǎng)犬者、動(dòng)物保護(hù)組織等負(fù)責(zé)具體事宜。

“建議加強(qiáng)基層治理工作，激勵(lì)物業(yè)公司和業(yè)主委員參與到協(xié)助執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行養(yǎng)犬管理的工作中來(lái)。”支振鋒說(shuō)。

此外，很多市民表示，養(yǎng)犬人也要自覺(jué)遵守相關(guān)規(guī)定，抵制不文明養(yǎng)犬行為。“出門(mén)遛狗，我一定會(huì)帶著紙巾”，上海市民曹師傅養(yǎng)了一條黑色泰迪犬，對(duì)養(yǎng)犬管理?xiàng)l例很熟悉，在他看來(lái)，條例里的規(guī)定，如拴繩、保持衛(wèi)生等，應(yīng)該是養(yǎng)狗人最基本的素質(zhì)。“沒(méi)有這種素質(zhì)，就不應(yīng)該養(yǎng)狗?！?/p>

“養(yǎng)犬管理?xiàng)l例約束了不文明養(yǎng)犬行為，但養(yǎng)犬者素質(zhì)的全面提高還需要更長(zhǎng)的時(shí)間。”林磊說(shuō)。