《企業(yè)破產(chǎn)法》出臺(tái)13年后，建立個(gè)人破產(chǎn)制度的呼聲再起。

7月16日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布了由13個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），其中提出“研究建立個(gè)人破產(chǎn)制度，逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度?！?/p>

這一提法，被解讀為個(gè)人破產(chǎn)制度或?qū)⑻嵘先粘?。在中?guó)人民大學(xué)破產(chǎn)法研究中心主任、北京市破產(chǎn)法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)王欣新看來(lái)，現(xiàn)在是建立個(gè)人破產(chǎn)制度的最好時(shí)機(jī)，但個(gè)人破產(chǎn)制度要真正寫(xiě)進(jìn)法律，可能還需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間。

時(shí)機(jī)成熟

《方案》的落款日期是6月22日，就在此前一天，國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融和信用建設(shè)司剛剛結(jié)束了4項(xiàng)研究課題的征集申報(bào)工作。其中，“建立自然人破產(chǎn)制度問(wèn)題研究”課題交給了王欣新和他的研究團(tuán)隊(duì)。

王欣新向《中國(guó)新聞周刊》透露，這個(gè)研究課題是為立法做一些理論探討和實(shí)踐調(diào)研，總結(jié)并解決實(shí)踐中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

但這并不意味著個(gè)人破產(chǎn)制度的立法工作即將開(kāi)始。從立法程序上來(lái)說(shuō)，2018年發(fā)布的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，并沒(méi)有個(gè)人破產(chǎn)法，如果通過(guò)調(diào)研立項(xiàng)，再列入五年一次的立法規(guī)劃，那么個(gè)人破產(chǎn)法的出臺(tái)，還需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。

在王欣新看來(lái)，對(duì)個(gè)人破產(chǎn)制度立法，或可通過(guò)《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂來(lái)解決，將個(gè)人破產(chǎn)制度的建立作為修訂中的一項(xiàng)內(nèi)容，這樣會(huì)相對(duì)較快。按照立法規(guī)劃，《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改被列入第二類(lèi)項(xiàng)目，即“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。

王欣新參與了2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草工作，據(jù)他回憶，當(dāng)時(shí)對(duì)于破產(chǎn)法的適用范圍有4種不同意見(jiàn)，第一種觀點(diǎn)是堅(jiān)持延續(xù)之前的破產(chǎn)法體系，將所有的法人型企業(yè)納入到破產(chǎn)范圍之內(nèi)，而非法人型企業(yè)或自然人，包括商自然人和消費(fèi)者自然人，則不被納入其中。

第二種觀點(diǎn)是將所有的企業(yè)都納入，包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)與合伙企業(yè)，由于獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)的破產(chǎn)，必然涉及出資人的連帶破產(chǎn)問(wèn)題，因此當(dāng)時(shí)就將個(gè)人出資人也納入到破產(chǎn)法調(diào)整范圍內(nèi)。這也是后來(lái)起草小組向全國(guó)人大常委會(huì)提交的一審稿中所采用的觀點(diǎn)。

第三種觀點(diǎn)是將所有從事商事活動(dòng)的主體都納入，包括個(gè)體工商戶、網(wǎng)店店主等?？傊彩且杂麨槟康膩?lái)進(jìn)行活動(dòng)的商自然人都要被納入到破產(chǎn)法之內(nèi)。

第四種觀點(diǎn)則更為寬泛，就是把所有的企業(yè)和自然人，包括消費(fèi)者，都納入到破產(chǎn)法的調(diào)整范圍內(nèi)。

“起草組提交審議的草案是一種有些折衷的觀點(diǎn)，只是將自然人企業(yè)及其個(gè)人出資人納入其中?！蓖跣佬抡f(shuō)。但是當(dāng)時(shí)到了全國(guó)人大常委會(huì)審議的時(shí)候，一些人大代表提出，搞個(gè)人破產(chǎn)還不具備條件。所以最終企業(yè)破產(chǎn)法采取了一個(gè)最為保守的方式，僅僅把所有的企業(yè)納入進(jìn)來(lái)，同時(shí)在最后附則的第一百三十五條提出，“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序?！?/p>

“這樣就為一部分其他企業(yè)包括自然人企業(yè)，甚至非企業(yè)和自然人，可以納入到破產(chǎn)法調(diào)整范圍提供了機(jī)遇?！蓖跣佬抡f(shuō)。

由于只涉及企業(yè)，不涉及個(gè)人，2006年的這部《企業(yè)破產(chǎn)法》也被業(yè)內(nèi)戲稱(chēng)為“半部破產(chǎn)法”，在司法實(shí)務(wù)中，遇到自然人債務(wù)人全部財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)時(shí)，均通過(guò)民事訴訟程序解決該類(lèi)糾紛。但是，由于一些債務(wù)確實(shí)無(wú)法還清，已經(jīng)嚴(yán)重影響了法院執(zhí)行效率。

今年4月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議分組審議《最高人民法院關(guān)于研究處理對(duì)解決執(zhí)行難工作情況報(bào)告審議意見(jiàn)的報(bào)告》，報(bào)告中提到，對(duì)涉及2萬(wàn)多家企業(yè)的63萬(wàn)件執(zhí)行案件成功地轉(zhuǎn)為破產(chǎn)案件。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)委員張?zhí)K軍表示，“這63萬(wàn)件執(zhí)行案件在整個(gè)執(zhí)行案件的總量中九牛一毛，大量的執(zhí)行案件是涉及個(gè)人，而不是涉及企業(yè)。”

“據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，這兩年最高法執(zhí)行難的案件中，有40％~50％的案件屬于無(wú)財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行，而其中70％都是涉及自然人，按照現(xiàn)在的法律規(guī)定，就無(wú)法終結(jié)案件，只能‘本次執(zhí)行中止’，待到債務(wù)人將來(lái)有財(cái)產(chǎn)再恢復(fù)執(zhí)行?！蓖跣佬抡f(shuō)。

此外，企業(yè)破產(chǎn)有兩種方式，一種是破產(chǎn)清算，一種是破產(chǎn)挽救。但在實(shí)施過(guò)程中，重整后的企業(yè)不能清償?shù)膫鶆?wù)可以被免除，但作為企業(yè)債務(wù)擔(dān)保人的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的債務(wù)卻無(wú)法免除，用王欣新的話說(shuō)，“企業(yè)重整可以救企業(yè)，卻不能救老板”，因此，很多企業(yè)經(jīng)營(yíng)者拋下企業(yè)一走了之，甚至采取極端手段，極大影響社會(huì)穩(wěn)定。

在大量的債務(wù)糾紛中，一些并非企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，卻因?yàn)闉槠髽I(yè)提供貸款擔(dān)保而承擔(dān)連帶償債責(zé)任等情況屢見(jiàn)不鮮。

對(duì)于這些誠(chéng)實(shí)而不幸的個(gè)人債務(wù)人，亟須一套規(guī)范的破產(chǎn)制度來(lái)保護(hù)其基本的生存權(quán)與未來(lái)的發(fā)展權(quán)，不至于因一時(shí)的商業(yè)失敗或個(gè)人財(cái)務(wù)混亂而陷入不可自拔的地步，給予他們基本的生存空間，甚至通過(guò)自身的努力讓生活重新開(kāi)始。而對(duì)于一些轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)惡意逃債者，通過(guò)法律手段，可以清算其個(gè)人財(cái)產(chǎn)，規(guī)劃還債方案，對(duì)債權(quán)人也是一種保護(hù)。

“從整體上來(lái)講，破產(chǎn)法本身是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律，只要是有市場(chǎng)，債務(wù)不能清償?shù)膯?wèn)題就一定要通過(guò)破產(chǎn)法來(lái)解決?！蓖跣佬卤硎荆?dāng)債務(wù)人喪失清償能力的時(shí)候，如何公平地解決債務(wù)清償，權(quán)衡并保障債權(quán)人和債務(wù)人的利益，是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須解決的。

在王欣新看來(lái)，和13年前相比，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在中國(guó)的財(cái)產(chǎn)登記制度，信用制度、社會(huì)保障制度等都在逐步完善，為建立個(gè)人破產(chǎn)制度創(chuàng)造了充分的條件。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)

13年前自然人沒(méi)能納入破產(chǎn)法范圍，固然有條件不成熟的原因，更有思想觀念上的沖突。這些年來(lái)，關(guān)于個(gè)人破產(chǎn)制度的爭(zhēng)議始終沒(méi)有停止過(guò)。

首當(dāng)其沖的辯題就是，個(gè)人破產(chǎn)制度會(huì)不會(huì)保護(hù)了惡意逃債行為？對(duì)此，王欣新認(rèn)為，這是對(duì)個(gè)人破產(chǎn)制度的嚴(yán)重誤解。他向《中國(guó)新聞周刊》表示，了解個(gè)人破產(chǎn)制度，首先要澄清兩個(gè)概念，一是債務(wù)人在經(jīng)營(yíng)失敗或生活財(cái)務(wù)失敗的時(shí)候，不能還清所有的債務(wù)，并不一定是逃債，“個(gè)人破產(chǎn)制度只是將債務(wù)人不能清償這種現(xiàn)象從隱性狀態(tài)變成顯性狀態(tài)，并通過(guò)制度為這一問(wèn)題的解決尋找一個(gè)合理的法律渠道?！?/p>

二是并非所有債務(wù)都能免除。在各國(guó)的破產(chǎn)制度中，對(duì)債務(wù)人通過(guò)破產(chǎn)程序以后，仍然不能清償?shù)膫鶆?wù)，符合條件的可以免除。但這種債務(wù)免除制度，針對(duì)的通常是所謂“誠(chéng)實(shí)而不幸”的債務(wù)人，也就是沒(méi)有欺詐、違法等惡意行為的債務(wù)人。

從債權(quán)人角度，如果債權(quán)人想追債，在沒(méi)進(jìn)入破產(chǎn)程序前，對(duì)于債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)情況，只能用外部的手段查詢，非常困難。但是進(jìn)入到破產(chǎn)程序以后，債務(wù)人的所有財(cái)產(chǎn)，所有財(cái)務(wù)資料都由管理人接管，在法院的指揮之下進(jìn)行審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估，如果發(fā)現(xiàn)有抽逃資產(chǎn)等現(xiàn)象，按照破產(chǎn)法的規(guī)定可以追回財(cái)產(chǎn)，甚至給予一定懲罰，更有利于保障債權(quán)人的利益。“個(gè)人破產(chǎn)制度是恰恰是最能夠有力防止破產(chǎn)欺詐行為發(fā)生，并保障債權(quán)人利益的公正制度?！?/p>

在一片爭(zhēng)議中，也有地方試圖開(kāi)展個(gè)人破產(chǎn)制度的試水。2014年9月，深圳市律師協(xié)會(huì)向深圳人大常委會(huì)提交了《關(guān)于提請(qǐng)深圳市人大率先在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行個(gè)人破產(chǎn)制度的立法建議》。

這部立法建議稿的牽頭人，國(guó)浩律師（深圳）事務(wù)所合伙人盧林，當(dāng)時(shí)是深圳市律師協(xié)會(huì)公司解散與破產(chǎn)清算專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任，在經(jīng)過(guò)大量實(shí)踐調(diào)研后，認(rèn)為深圳可以通過(guò)特區(qū)立法權(quán)，先行試點(diǎn)建立個(gè)人破產(chǎn)制度。

盧林從事了25年的清算工作，見(jiàn)過(guò)太多因?yàn)檫B帶擔(dān)保成為債務(wù)人的例子。很多公司為了到銀行貸款，根據(jù)銀行風(fēng)控要求，法人、公司高管，甚至是他們的家人都要做擔(dān)保，才能獲得貸款，一旦企業(yè)破產(chǎn)，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，連帶擔(dān)保的債務(wù)不能免除，哪怕企業(yè)注銷(xiāo)，債務(wù)人依然背負(fù)著企業(yè)的債務(wù)。

在盧林看來(lái)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為中國(guó)改革開(kāi)放的窗口，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，同時(shí)，社會(huì)保障機(jī)制比較健全，資金充足，最低工資標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平也相對(duì)較高，此外，個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度也較為完善。

更為重要的是，深圳在全國(guó)較早建立了個(gè)人征信系統(tǒng)，在2014年的時(shí)候，已經(jīng)和全國(guó)征信系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了融合。出于可行性調(diào)研目的，盧林曾查詢過(guò)這套個(gè)人征信系統(tǒng)，名下的住房按揭，金融信息都能查得清清楚楚。

正因?yàn)榫邆溥@些優(yōu)勢(shì)，盧林認(rèn)為，如果在深圳率先建立起個(gè)人破產(chǎn)制度，先行先試，一定會(huì)給全國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度的制定打下一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

盡管深圳市人大常委會(huì)很快將個(gè)人破產(chǎn)制度列入立法計(jì)劃，但直到現(xiàn)在，深圳個(gè)人破產(chǎn)制度依然沒(méi)有建立。對(duì)此，盧林認(rèn)為首先是思想觀念問(wèn)題，很多人對(duì)于在深圳先行實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度持疑慮態(tài)度，擔(dān)心會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)移民等問(wèn)題，對(duì)此，盧林并不排除會(huì)出現(xiàn)由于法律規(guī)定不一，造成市場(chǎng)的割裂現(xiàn)象，但是他認(rèn)為這一問(wèn)題總體可控，可以通過(guò)條例中對(duì)企業(yè)存立時(shí)間或自然人繳納社保時(shí)限的規(guī)定，來(lái)防止破產(chǎn)移民。

其次，在深圳試點(diǎn)個(gè)人破產(chǎn)制度，可能會(huì)涉及一些實(shí)踐操作的問(wèn)題，比如跨區(qū)域財(cái)產(chǎn)追索，深圳之外執(zhí)行的法律認(rèn)可問(wèn)題等。“這些問(wèn)題可能都會(huì)遇到，但這就像先有雞還是先有蛋，只有先行先試，才能有針對(duì)性地解決這些問(wèn)題”。

13個(gè)部門(mén)印發(fā)的《方案》出臺(tái)后，有媒體稱(chēng)個(gè)人破產(chǎn)制度擬在一些城市開(kāi)展試點(diǎn)，王欣新對(duì)此進(jìn)行了否認(rèn)，表示目前地方政府從官方角度并沒(méi)有傳出這樣的消息。在他看來(lái)，破產(chǎn)是一個(gè)市場(chǎng)整體化的問(wèn)題，簡(jiǎn)單地通過(guò)一個(gè)地區(qū)去做全面的個(gè)人破產(chǎn)的實(shí)驗(yàn)，是非常困難的。

但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，會(huì)使個(gè)人破產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)豁免制度呈現(xiàn)多樣性，保障破產(chǎn)者的基本生存能力的標(biāo)準(zhǔn)也不同，是否可以保留一套自住住房等，在不同的地區(qū)或許有不同的理解，盧林認(rèn)為，或許可以在全國(guó)設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)之下，允許各地對(duì)一些細(xì)節(jié)因城施策，比如對(duì)豁免財(cái)產(chǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰷p等。

倒逼機(jī)制

破產(chǎn)制度真正進(jìn)入大眾視野，更多的是通過(guò)一些名人的破產(chǎn)案例，最廣為人知的是香港影視明星鐘鎮(zhèn)濤破產(chǎn)。作為很早開(kāi)展個(gè)人破產(chǎn)制度的地區(qū)，香港模式是否能被內(nèi)地借鑒

對(duì)此，盧林認(rèn)為，香港的破產(chǎn)法得以順利實(shí)施，是因?yàn)橄愀塾袑?zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理署，實(shí)行對(duì)破產(chǎn)人的監(jiān)管和個(gè)人破產(chǎn)清算工作，因?yàn)檫@項(xiàng)工作具有公益性質(zhì)，讓營(yíng)利性的中介機(jī)構(gòu)做不太可能。

但這種方式并不適用于內(nèi)地，目前無(wú)論是司法部門(mén)還是清算機(jī)構(gòu)，都大量缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才。“清算工作并沒(méi)有大家想象的那么高大上，有時(shí)顯得瑣碎而且專(zhuān)業(yè)度要求極高，需要對(duì)其他法律也有所掌握?！北R林認(rèn)為，成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)不太現(xiàn)實(shí)，像深圳這樣小政府大社會(huì)的城市，增加公務(wù)員編制來(lái)做這樣一個(gè)工作也不合適。他建議通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，設(shè)立援助基金，讓專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)做這項(xiàng)工作。

“中國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)制度一定要借鑒世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但也要考慮中國(guó)的實(shí)際，在國(guó)外可以實(shí)施的制度，如果在中國(guó)沒(méi)有相應(yīng)的配套制度支撐，盲目引進(jìn)，可能會(huì)出問(wèn)題?！蓖跣佬抡J(rèn)為，中國(guó)的破產(chǎn)制度建立，可能會(huì)更多借鑒大陸法系的國(guó)家，比如歐洲的德國(guó)，亞洲的日本、韓國(guó)等，制度會(huì)更接近。

“破產(chǎn)制度是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，不是靠一部破產(chǎn)法就能夠普遍實(shí)施并取得很好的效果，而是必須要有相關(guān)的配套制度。而這個(gè)社會(huì)配套制度，很多都是綱領(lǐng)?！蓖跣佬卤硎?，在做個(gè)人破產(chǎn)立法的時(shí)候，必須同時(shí)對(duì)這些制度進(jìn)行相應(yīng)的建設(shè)和規(guī)劃，才能夠保障將來(lái)個(gè)人破產(chǎn)制度出臺(tái)后也能夠得到良好實(shí)施。

在王欣新看來(lái)，任何一個(gè)國(guó)家的破產(chǎn)法，都不是孤軍猛進(jìn)，尤其中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變而來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制很多方面還不完善，因此在破產(chǎn)法的制定過(guò)程中，必然要求相應(yīng)的法律制度做配套，比如稅收制度，工商管理制度、涉及破產(chǎn)費(fèi)用的補(bǔ)貼制度，還有信用修復(fù)等各種制度，這些制度如果不完善的話，那么破產(chǎn)法無(wú)法順利實(shí)施。

此外，還需要打通各類(lèi)數(shù)據(jù)信息，與個(gè)人信用體系相銜接，如何與工商、稅務(wù)、金融、社保等系統(tǒng)相兼容等。

王欣新并不認(rèn)為這就意味著個(gè)人破產(chǎn)制度不能建立，相反，個(gè)人破產(chǎn)制度的建立，可以倒逼各項(xiàng)制度的建立和完善。“有些人只看到困難，沒(méi)有看到條件，我們經(jīng)常說(shuō)‘水到渠成’，如果上面永遠(yuǎn)不放水的話，就沒(méi)人去挖渠，沒(méi)人去想辦法解決渠的問(wèn)題。水到了以后，就逼得人不得不去想辦法”。