作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院黨委書(shū)記、研究員　閆坤，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員　于樹(shù)一

我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），其中提出的“持續(xù)推動(dòng)擁有近十四億人口大國(guó)進(jìn)步和發(fā)展”，可以作為過(guò)去和未來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的基本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)和要求，就需要將可持續(xù)發(fā)展放在突出重要的位置。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，就不僅僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)總量和速度，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，盡管前三季度經(jīng)濟(jì)總量受到的下行壓力不斷加大，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量改善，堅(jiān)定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的信心。

經(jīng)濟(jì)增速全球領(lǐng)先，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量有所提升。首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。前三季度，第三產(chǎn)業(yè)的比重、增長(zhǎng)速度、對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)都是最高的，其增速高于GDP增速1個(gè)百分點(diǎn)，并且仍處于上升趨勢(shì)，既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的“穩(wěn)定器”，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主力；其次，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。工業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)。服務(wù)業(yè)在擴(kuò)張中兼顧結(jié)構(gòu)調(diào)整；再次，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。隨著我國(guó)重大區(qū)域戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡度逐漸改善，區(qū)域間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新格局正在形成。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)深化，供給質(zhì)量穩(wěn)步提升。前三季度，我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)深化，在去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板方面均有較為顯著的成效。除此之外，在貨幣供給、勞動(dòng)力供給和企業(yè)發(fā)展方面也取得了較好成績(jī)。

在貨幣供給方面，一是在降低存款準(zhǔn)備金率、公開(kāi)市場(chǎng)操作等貨幣政策支持下，在金融服務(wù)能力和銀行資金運(yùn)用能力增強(qiáng)的推動(dòng)下，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)資金需求旺盛的拉動(dòng)下，我國(guó)貨幣供應(yīng)量大幅回升。二是社會(huì)融資規(guī)模大幅擴(kuò)大，其中，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)放的人民幣貸款增加13.9萬(wàn)億元，同比多增1.1萬(wàn)億元，重點(diǎn)投向基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)以及民營(yíng)、小微企業(yè)。三是央行改革完善貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）形成機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)實(shí)際利率降低，進(jìn)而推動(dòng)融資成本實(shí)質(zhì)性降低，使得保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域與薄弱環(huán)節(jié)得到金融有效支持。四是貸款結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，截至9月末，普惠小微貸款和民營(yíng)企業(yè)貸款余額同比分別增長(zhǎng)23.3%和6.9%；制造業(yè)中長(zhǎng)期貸款余額同比增長(zhǎng)11.3%，其中高技術(shù)制造業(yè)中長(zhǎng)期貸款余額同比增長(zhǎng)41.2%。與此同時(shí)，房地產(chǎn)貸款和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款增速均連續(xù)14個(gè)月回落，所占比重也較去年全年下降，說(shuō)明貸款結(jié)構(gòu)趨于合理，脫實(shí)向虛的情況得到緩解。

在勞動(dòng)力供給方面，前三季度我國(guó)就業(yè)形勢(shì)良好，全國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)1097萬(wàn)人，已基本完成全年就業(yè)目標(biāo)。就業(yè)形勢(shì)良好的直接原因是需求增加，尤其是服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，對(duì)勞動(dòng)力的需求較大，對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)較高，同時(shí)，不斷涌現(xiàn)的新業(yè)態(tài)形成對(duì)勞動(dòng)力的新增需求，吸納就業(yè)的能力較強(qiáng)。

在企業(yè)發(fā)展方面，我國(guó)有營(yíng)商環(huán)境改善、財(cái)政金融支持、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等多管齊下的政策支持，對(duì)于緩解我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難有重要意義。在世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》中，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的全球排名大幅升至第31位，保護(hù)中小投資者指標(biāo)升至第28位，說(shuō)明我國(guó)營(yíng)商環(huán)境正在大幅改善，并且在促進(jìn)中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)發(fā)展方面所做出的努力見(jiàn)到了成效，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

需求結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，與供給雙向發(fā)力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。前三季度，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向更多依靠?jī)?nèi)需的基礎(chǔ)上，內(nèi)需結(jié)構(gòu)也實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，從更多依靠投資轉(zhuǎn)向更多依靠消費(fèi)，為總需求結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)固提供了重要保障。除此之外，投資結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)也均處于不斷優(yōu)化的進(jìn)程中。

五方面發(fā)力促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。2019年前三季度，我國(guó)財(cái)政運(yùn)行情況并不樂(lè)觀，體現(xiàn)在財(cái)政收支對(duì)比上，收入規(guī)模和增速均顯著弱于支出，收入壓力和支出剛性的矛盾加大。

前三季度，我國(guó)一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入增速分別較去年回落5.4和20.3個(gè)百分點(diǎn)，一般公共預(yù)算支出和政府性基金預(yù)算支出增速分別較去年上升1.9個(gè)百分點(diǎn)和回落12.1個(gè)百分點(diǎn)，但政府性基金預(yù)算支出以24.2%的速度較快增長(zhǎng)。

當(dāng)前我國(guó)面臨的財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題在于財(cái)政運(yùn)行層面，收支矛盾突出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，減稅降費(fèi)無(wú)疑能夠形成經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)，但在當(dāng)前形勢(shì)下，財(cái)政運(yùn)行面臨著主客觀兩方面的減收壓力，并且減收壓力與支出壓力疊加在一起，短期內(nèi)財(cái)政的統(tǒng)籌平衡能力受到極大考驗(yàn)。為此，需要關(guān)注影響財(cái)政可持續(xù)的一系列因素，包括可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政收入的征管能力、稅制體系、財(cái)政支出效率、政府債務(wù)、土地財(cái)政以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而有針對(duì)性地、循序漸進(jìn)地采取措施，從根本上促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)。

第一，提升財(cái)政收入的征管能力和深化稅制改革。

財(cái)稅部門(mén)征集和管理財(cái)政收入的能力是財(cái)政可持續(xù)的重要支撐。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和國(guó)際稅源競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷加大的今天，稅收征管能力還意味著宏觀數(shù)據(jù)的挖掘能力和營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，即通過(guò)稅收征管挖掘微觀主體與宏觀經(jīng)濟(jì)的基本數(shù)據(jù)，通過(guò)簡(jiǎn)化征管程序減輕納稅人負(fù)擔(dān)，以便更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性循環(huán)。此外，還需要建構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的稅制體系，分析影響稅收收入的因素，預(yù)測(cè)主要稅種收入的增長(zhǎng)情況，闡釋重大稅制改革對(duì)財(cái)政可持續(xù)帶來(lái)的影響。

第二，提升財(cái)政支出效率。

要實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，除了有穩(wěn)定、持續(xù)的財(cái)政收入來(lái)源，還需要讓有限的財(cái)政資金更為有效和更大范圍地發(fā)揮作用，這就需要提升財(cái)政支出效率。財(cái)政支出是公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)，從公共服務(wù)的領(lǐng)域來(lái)看，社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新發(fā)展等領(lǐng)域是影響財(cái)政可持續(xù)的重中之重。

首先，重視人口老齡化對(duì)財(cái)政可持續(xù)的影響。主要是體現(xiàn)在勞動(dòng)力的減少和社會(huì)保障人口增多兩個(gè)方面，勞動(dòng)力供給下降必然會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)，社會(huì)保障人口增多必然會(huì)加大對(duì)公共醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)需求，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)生較大壓力。這就需要保證社會(huì)保險(xiǎn)體系的可持續(xù)發(fā)展，在逐漸還清歷史欠賬的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)測(cè)算養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的收支缺口，關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)體系的區(qū)域差異，降低社保費(fèi)率對(duì)財(cái)政可持續(xù)的短期和長(zhǎng)期影響。

其次，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)財(cái)政可持續(xù)的影響。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的財(cái)政資金規(guī)模巨大，更需要財(cái)政支出效率的提升，這就需要高效的并且可持續(xù)的政府性投融資制度予以支撐。在這方面，政府與市場(chǎng)明確分工、清晰政府投資邊界非常重要，在此基礎(chǔ)上，需要準(zhǔn)確測(cè)算國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求，并選擇高效的投融資模式，以保障政府投融資的可持續(xù)發(fā)展。目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)在地方，由于地方政府在債務(wù)管理體制改革之后，涌現(xiàn)了大量地方政府融資平臺(tái)，成為影響財(cái)政可持續(xù)的重大社會(huì)關(guān)切問(wèn)題，化解平臺(tái)存量債務(wù)、優(yōu)化平臺(tái)投融資模式、推動(dòng)相關(guān)配套改革是探討政府投融資制度可持續(xù)的重點(diǎn)。

最后，重視科技創(chuàng)新發(fā)展對(duì)財(cái)政可持續(xù)的影響?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，能夠帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，帶動(dòng)全要素生產(chǎn)率的提高，進(jìn)而形成發(fā)展合力，推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮，進(jìn)而帶來(lái)財(cái)政收入的增加。但是，在推動(dòng)科技轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生大量的資金需求，尤其是基礎(chǔ)研究耗時(shí)長(zhǎng)、投資規(guī)模巨大，市場(chǎng)主體投資意愿和投資能力不足，高度依靠財(cái)政投入。同時(shí)，科技投入也存在著投入大、回報(bào)小或無(wú)回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，這均會(huì)對(duì)財(cái)政可持續(xù)產(chǎn)生影響。

第三，保障政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

政府債務(wù)是早期財(cái)政可持續(xù)關(guān)注的主題，在相關(guān)體制機(jī)制的建立完善方面已經(jīng)取得了較大進(jìn)展，接下來(lái)需要重點(diǎn)關(guān)注各級(jí)政府全口徑債務(wù)可持續(xù)問(wèn)題。近年來(lái)各地重點(diǎn)民生支出、社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的資金需求不斷增長(zhǎng)，一般公共服務(wù)支出的剛性增長(zhǎng)，加之征地成本升高和債務(wù)還本付息的壓力，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加速增長(zhǎng)。為了實(shí)現(xiàn)政府全口徑債務(wù)可持續(xù)，需要運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)政府全部債務(wù)進(jìn)行估算，并建立全口徑債務(wù)可持續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)各級(jí)政府全口徑債務(wù)是否可持續(xù)、可持續(xù)程度等問(wèn)題做出判斷。對(duì)于地方政府全口徑債務(wù)可持續(xù)問(wèn)題，需要在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度，提出風(fēng)險(xiǎn)管控與進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理體制的政策建議。

第四，關(guān)注和評(píng)估土地財(cái)政的可持續(xù)性。

在地方政府債務(wù)管理體制改革之前，由于地方政府不能通過(guò)發(fā)債融資，地方主體稅種不健全，土地出讓收入成為地方財(cái)政的主體收入，也形成了“土地財(cái)政”這一特殊現(xiàn)象。如果在財(cái)政可持續(xù)的框架下判斷土地財(cái)政的可持續(xù)性，能夠得到一致的答案，即土地財(cái)政是不可持續(xù)的，源于土地資源的有限性。那么土地財(cái)政還能支撐地方財(cái)政發(fā)展多久呢？這就需要深入研究，包括以相應(yīng)的指標(biāo)來(lái)分析我國(guó)目前土地財(cái)政的總量和結(jié)構(gòu)情況，基于現(xiàn)狀判斷和實(shí)證分析，對(duì)我國(guó)土地財(cái)政的可持續(xù)性進(jìn)行衡量，并探討地方稅體系的建立健全等與土地財(cái)政相關(guān)的改革思路。

第五，落腳到經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是財(cái)政之源，解決財(cái)政問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)最根本的辦法就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量直接關(guān)乎財(cái)政收入的規(guī)模和質(zhì)量，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要求財(cái)政支出在規(guī)模上的擴(kuò)大和方向上的優(yōu)化，為供給和需求雙向發(fā)力注入動(dòng)能，最終再促進(jìn)更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展之間形成總量層面的良性循環(huán)。同時(shí)，二者之間還可以形成結(jié)構(gòu)層面的良性循環(huán)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定稅源結(jié)構(gòu)，直接影響財(cái)政收入的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，而從歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整也經(jīng)常成為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有力舉措，原因是財(cái)稅政策具有調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用，可以通過(guò)政策工具的運(yùn)用滿足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，這樣，在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展之間便形成了結(jié)構(gòu)層面的良性循環(huán)。

除了上述對(duì)財(cái)政可持續(xù)產(chǎn)生重要影響的問(wèn)題外，投資與消費(fèi)、金融市場(chǎng)、居民收入差距等宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也會(huì)間接對(duì)財(cái)政可持續(xù)產(chǎn)生影響。下一步，需要找到緩解財(cái)政可持續(xù)難題的突破口和薄弱環(huán)節(jié)，以點(diǎn)帶面，逐一攻克。我們認(rèn)為，可以以治理財(cái)政收入低效運(yùn)行為突破口，優(yōu)先保障地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行。

（本文系《我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策分析》課題階段性成果）