2022年5月，最高人民檢察院決定對長江船舶污染問題以事立案，經(jīng)過兩年時間的推動，今年5月，該案正式辦結(jié)。

據(jù)統(tǒng)計，項目期間，檢察機(jī)關(guān)共摸排線索652條，立案602件﹔其中行政公益訴訟592件、民事公益訴訟10件，提起訴訟16件，均獲法院判決支持。

通過辦案，督促11省市地方行政機(jī)關(guān)在長江流域3500條通航干支流所有碼頭基本實現(xiàn)船舶污染統(tǒng)一收集處置。

張雪樵作為長江船舶污染治理公益訴訟專案組組長，全程參與案件的辦理，見證了長江岸線環(huán)境在日復(fù)一日的努力中發(fā)生的可喜變化。

破與立

長江，橫跨中國東中西三大區(qū)域，是我國流程最長、水量最大的河流，也是世界上運(yùn)量最大、運(yùn)輸最為繁忙的水運(yùn)大通道。與此同時，長江航運(yùn)中的船舶污染問題也日趨顯現(xiàn)，影響長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展。

長江水系運(yùn)輸船舶9萬余艘。在陸地上，污染物進(jìn)入垃圾處理廠和污水處理廠處置，在長江上，船舶產(chǎn)生的海量污染物去了哪里？近年來，各地各部門都致力于長江大保護(hù)，為什么船舶污染治理難題始終難以攻克？

流域治理是一個世界性難題。從檢察機(jī)關(guān)日常辦理的涉長江生態(tài)環(huán)境污染案件情況來看，長江保護(hù)法實施后，船舶污染防治工作得到有力推動，但是長江有3500多條通航支流，流域港口眾多、監(jiān)管分散、責(zé)任不清，船舶污染問題仍未根治。

這是一場保護(hù)長江的攻堅戰(zhàn)。

立案之初，最高檢黨組專門研判長江船舶污染治理的形式與任務(wù)。這一問題所涉面積之廣、地位之重、難度之大，以及需要辦案投入的力量之多，前所未有，這個“硬骨頭”能啃下來嗎？

近年來，在最高檢黨組領(lǐng)導(dǎo)和直接指揮下，我和專案組一起辦理了萬峰湖專案、南四湖專案等，案件的成功辦理給我們提供了有益經(jīng)驗，也印證了我國檢察公益訴訟制度的優(yōu)越性。

2017年，中國檢察事業(yè)迎來一個重要?dú)v史機(jī)遇，中國特色社會主義司法制度取得一項重要創(chuàng)新成果——檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

檢察公益訴訟制度是由黨中央和習(xí)近平總書記親自決策、部署和推進(jìn)的重大改革舉措，是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索中應(yīng)運(yùn)而生的制度。這項制度從試點(diǎn)開始，就把生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)作為首要的領(lǐng)域辦理。

對于檢察公益訴訟來說，解決國家治理中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，哪里有困難往哪里沖，正是制度價值所在。

擺在面前的現(xiàn)實問題已經(jīng)迫在眉睫。2021年長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境警示片和第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反映的問題觸目驚心：比如，已發(fā)放港口經(jīng)營許可證的碼頭中，半數(shù)以上未取得相關(guān)環(huán)保手續(xù)，有的水污染治理設(shè)施不完善，未落實危險廢物管理要求，對長江生態(tài)和水質(zhì)安全構(gòu)成威脅；船舶相關(guān)企業(yè)作業(yè)區(qū)油污遍地，船塢內(nèi)廢水收集設(shè)施停用直接將含油污水泵入長江；還有的企業(yè)使用國家明令禁止的沖灘方式進(jìn)行船舶拆解，甚至將帶有油污的船舶部件和廢棄物直接浸泡在江水中。

最高檢直接立案辦理勢在必行，不能在“需不需要”“將會怎樣”的猶豫中延宕。為此，我們調(diào)配檢察業(yè)務(wù)骨干開展初核工作，全面排查梳理船舶污染物處置不規(guī)范、港口配套設(shè)施不完善、收費(fèi)模式違規(guī)以及船舶拆解污染環(huán)境等問題，充分研判立案后面臨的問題困難和推進(jìn)思路。

發(fā)展與長遠(yuǎn)

船舶污染治理難，難在哪里？在我看來有三個方面：一是涉及長江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄊ校吧舷掠尾煌健⒆笥野恫煌小?，僅靠局部發(fā)力，難以根本解決。二是涉及諸多行政部門，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金，工作力度、措施、標(biāo)準(zhǔn)難以協(xié)調(diào)，銜接不暢。三是涉及國家部委、地方政府及其部門職責(zé)，需要推動“上下聯(lián)動、齊抓共管”。對此，必須發(fā)揮最高檢的監(jiān)督層級優(yōu)勢、管轄優(yōu)勢和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢，推動不同地區(qū)、不同層級、不同部門統(tǒng)一采取行動和措施，從根本上解決問題。

2022年5月26日，最高檢決定成立專案組，最高、省（直轄市）、市、縣（區(qū)）四級共531家檢察院運(yùn)用“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”辦案模式，分層監(jiān)督、一體化履職。希望以此促進(jìn)各方一起行動，達(dá)到多元主體各歸其位、各司其職、各盡其責(zé)的協(xié)同治理效果。

為推動專案辦理，2023年春節(jié)后上班的第二天，我和最高檢專案組成員一行從長江入海口的上海開始沿江西行，八天七夜，近3000公里的行程，在上海、江蘇、安徽、江西、湖南、重慶等6省市長江沿線的碼頭、企業(yè)、船舶上，我們看到了一些船舶治理的變化，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

在安慶市迎江區(qū)九號碼頭調(diào)研時，不少群眾在此乘輪渡前往對岸。這是安慶市主城區(qū)通往對岸池州市的唯一輪渡客運(yùn)通道。我們看到，躉船上已安裝污水存儲柜。在案件辦理前，這里也是未安裝污水接收存儲裝置的，屬于污染監(jiān)管空白地帶。

長江船舶污染既是流域治理問題，也是行業(yè)治理問題，涉及的法律政策問題較為復(fù)雜。案件的辦理必將以科學(xué)治污、依法治污、精準(zhǔn)治污為目標(biāo)。

長江保護(hù)法規(guī)定，長江流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌建設(shè)船舶污染物接收轉(zhuǎn)運(yùn)處置設(shè)施，但上海市檢察院辦案組此前查明崇明島共有21家外港碼頭，除了一家碼頭正在建設(shè)接收設(shè)施外，其余碼頭均未建設(shè)，碼頭采取的幾乎都是與具備資質(zhì)條件的接收公司簽訂協(xié)議，委托對方移動接收污染物的做法。而實際操作中，有的碼頭不具備接污能力，也沒有簽訂委托協(xié)議。

“污水處置費(fèi)用如何收取？”這是我們每到一地調(diào)研都詢問的問題。接污船是否向船舶方收費(fèi)直接關(guān)系船民交付污染物的積極性。通過深入詢問，我們了解到，上海對黃浦江內(nèi)河航道中航行的船舶污染物接收免費(fèi)，而船舶一旦駛?cè)胪飧?，便會按照外港海輪的?biāo)準(zhǔn)，對船舶收取高額污染費(fèi)，這令我們感到擔(dān)憂，這種以水域位置來決定是否向船舶收費(fèi)的做法，并不利于長江內(nèi)河船舶污染物的防治。

調(diào)研的最后一站是重慶市涪陵區(qū)的黃旗港，港口停著長江航運(yùn)集團(tuán)公司的一艘貨船，跑四川瀘州到上海這條線。船員帶我們到了船艙，當(dāng)天正值元宵節(jié)，船員們正在準(zhǔn)備午飯。

我問起船上廚房、生活污水怎么處理時，船長帶我們看了船上配備的油水分離器、污水收集箱及鉛封裝置、船舶污染物接收記錄表。

之后在港口負(fù)責(zé)人那里，我們也聽到了他的心聲：“在設(shè)施設(shè)備建設(shè)和管理、船舶污染物轉(zhuǎn)運(yùn)處置費(fèi)用等方面存在一定困難?！蔽覀兏右庾R到，這是辦案必須要解決的問題之一。

綜合來看，主要存在幾方面問題：船舶污染物處置不規(guī)范。船舶污染物收轉(zhuǎn)運(yùn)記錄不實，對船舶污染物收轉(zhuǎn)運(yùn)的監(jiān)管，上岸前和上岸后未形成閉環(huán)管理，監(jiān)管部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；港口碼頭、船舶污染物接收轉(zhuǎn)運(yùn)及處置設(shè)施建設(shè)不完善、運(yùn)行不佳；港口碼頭接收船舶污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響船舶污染物處置效果；“船E行”信息系統(tǒng)未互聯(lián)互通。

比如反映較多的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題：長江宜昌段接收含油污水按照200元-300元/次的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，生活污水則免費(fèi)接收；長江荊州段接收生活污水按照150元/噸收費(fèi)，含油污水則免費(fèi)；長江武漢段接收含油污水價格上漲較快，目前每噸收費(fèi)為2200元-2500元/噸，企業(yè)反映較大。負(fù)責(zé)從船舶轉(zhuǎn)運(yùn)污染物至碼頭的接駁船在有的地方收費(fèi)，有的地方則免費(fèi)不收。

國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、水利部雖然于2020年發(fā)布《關(guān)于完善長江經(jīng)濟(jì)帶污水處理收費(fèi)機(jī)制有關(guān)政策的指導(dǎo)意見》，但從辦案中情況看，污水處理各地自行定價，而且在船舶污染物處置上的價格杠桿作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

局部與整體

在整個案件辦理過程中，檢察機(jī)關(guān)與政府部門雖分工不同，但服務(wù)人民、追求法治的目標(biāo)一致，公益訴訟并非“零和博弈”。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)一起共商長江船舶污染治理問題的解決路徑，就是要打破局部思維，運(yùn)用整體思維、系統(tǒng)思維去謀劃、推動、落實，實現(xiàn)船舶污染源頭控制、綜合防治和系統(tǒng)治理。

檢察機(jī)關(guān)主動向同級黨委、人大匯報，江蘇、安徽、重慶等?。ㄊ校h委領(lǐng)導(dǎo)作出批示，為專案推進(jìn)提供有力支持。針對《關(guān)于加強(qiáng)長江船舶污染治理工作的指導(dǎo)意見》中明確由省級政府研究制定的船舶污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等政策性問題，省級檢察機(jī)關(guān)結(jié)合省政府、省級機(jī)關(guān)重點(diǎn)工作安排，通過走訪、座談、磋商等方式，推動出臺省級規(guī)范性文件。

在橫向協(xié)作上，檢察機(jī)關(guān)與同級水行政執(zhí)法部門、河長制辦公室、生態(tài)環(huán)境、交通、海事等部門強(qiáng)化協(xié)作聯(lián)動，四川省檢察機(jī)關(guān)主動與行政機(jī)關(guān)座談交流百余次，上門問需問計，厘清長江船舶污染整體脈絡(luò)，明確檢察監(jiān)督重、難點(diǎn)；安徽省檢察院主動走訪省交通廳、海事局等部門，聽取工作建議，調(diào)取淮河（安徽段）通航水域、各類船舶、碼頭設(shè)施流、污染物收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置公司信息、遙感問題圖斑等資料，明確專案辦理方向等。

需要最高檢層面做的工作也很多。對于涉及國家部委的職能履行和政策調(diào)整，需要統(tǒng)籌推動跨地區(qū)、跨部門協(xié)同履職的難題，我們專案組成員先后4次與有關(guān)部委和長江經(jīng)濟(jì)帶11省市有關(guān)部門座談，聽取意見。針對一些需要攻堅克難的重點(diǎn)問題，直接督促推動解決。比如，在專案后期，長江干支流船舶生活垃圾免費(fèi)接收基本實現(xiàn)全覆蓋，但湖北省丹江口市某公司船舶污染物接收服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高，隱性收取船舶生活垃圾接收費(fèi)用。對此，我們決定由最高檢掛牌督辦，經(jīng)各方努力，最終實現(xiàn)全免費(fèi)。

經(jīng)過四級檢察機(jī)關(guān)與行政部門的共同努力，長江船舶污染物零排放基本實現(xiàn)，港口碼頭配套設(shè)施不斷完善，免費(fèi)接收船舶生活垃圾政策全部落實，船舶拆解有效規(guī)制，“船—港—城、接收—轉(zhuǎn)運(yùn)—處置”實現(xiàn)全流程監(jiān)管，形成了布局合理、銜接順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)管有力的船舶污染治理新格局。目前看來，立案目標(biāo)已實現(xiàn)，受損的公共利益已得到有效保護(hù)。

檢察公益訴訟介入船舶污染治理，直接任務(wù)是立案辦理一批典型案件、推動解決一批突出問題，但絕不是停留在就案辦案層面，最終目標(biāo)還是要推動全面提升長江船舶和港口污染治理體系和治理能力。

為期兩年，辦案終于取得成效。在松一口氣的同時，也再次思考成功的原因。對于上下游、左右岸、干支流治理的世界性難題，我們只有以習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，才能把這個難題徹底治理好。

今年4月29日，專案組邀請國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部水運(yùn)局和長江航務(wù)管理局相關(guān)司局召開了磋商座談會，對下一步頂層設(shè)計層面完善相關(guān)制度規(guī)范達(dá)成共識。

5月16日，最高檢和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合召開服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展研討會，會上通報了船舶污染治理公益訴訟專案的情況。案件的辦理成效得到了與會代表的肯定，也得到了社會的高度關(guān)注，最高檢官微發(fā)布的辦案信息迅速達(dá)到“10萬＋”。多一份關(guān)注，便多一分守護(hù)長江的力量。

至此，該案正式辦結(jié)。下一步我們還將持續(xù)推動國家層面政策的出臺，關(guān)注長江流域環(huán)境治理情況。

看長江，也是看中國。中華民族千百年來的磨難與輝煌、中國改革開放40年的跋涉與奮斗、新時代的新理念與新氣象，都在縱貫6300千米的長江上留下了印記。今天，越來越多的藍(lán)天碧水舒展在生態(tài)文明的畫卷上，順勢而為，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。