以立法形式固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)，為規(guī)范執(zhí)法行為提供制度依據(jù)，助力營造公平公正的法治化營商環(huán)境

習(xí)近平總書記在談到依法治國時，曾引用了一句古文：“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返?！毙姓?zhí)法是法律實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政府管理社會、服務(wù)群眾的重要手段，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。近年來，我國法治政府建設(shè)深入推進(jìn)，行政執(zhí)法規(guī)范化水平有所提升。同時，一些地方也存在著不作為、亂作為、執(zhí)法程序不合法等現(xiàn)象，暴露出行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制存在的短板。

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出，深化行政執(zhí)法體制改革、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，扎實和深入推進(jìn)依法行政。今年的國務(wù)院政府工作報告強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，健全維護(hù)群眾利益的制度機(jī)制。

2024年12月公布的《行政執(zhí)法監(jiān)督條例（草案征求意見稿）》體現(xiàn)了中共中央、國務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督工作的決心。加快制定《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》具有迫切的現(xiàn)實意義。其一，通過立法明確監(jiān)督主體、內(nèi)容、方式及責(zé)任，系統(tǒng)性解決執(zhí)法不規(guī)范、監(jiān)督碎片化等問題，推動形成全方位、全流程、常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，也可破解各地監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一、權(quán)威性不足等困境，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性和可操作性。其二，針對涉企執(zhí)法中暴露的種種問題，條例可為規(guī)范執(zhí)法行為提供制度依據(jù)，助力營造公平公正的法治化營商環(huán)境。唯有以立法形式固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)，才能確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作真正成為法治政府建設(shè)的“壓艙石”。

行政執(zhí)法監(jiān)督立法，要旗幟鮮明堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心，確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作的正確政治方向，使行政執(zhí)法監(jiān)督工作服從并服務(wù)于全面依法治國的工作大局。要堅持問題導(dǎo)向，著力解決行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不暢、職責(zé)分散、措施不硬、方式單一和責(zé)任弱化等突出問題。建議以立法形式總結(jié)提煉地方和部門在監(jiān)督主體分工、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息化建設(shè)等方面的成熟經(jīng)驗，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、運行高效、保障有力的監(jiān)督體系，重點可從以下四方面推進(jìn)。

明確“誰來監(jiān)督”，確立司法行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督核心地位。國務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、組織實施全國行政執(zhí)法監(jiān)督工作，縣級以上地方司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織實施本地區(qū)監(jiān)督工作，縣級以上地方政府部門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)本系統(tǒng)內(nèi)具體執(zhí)法活動的監(jiān)督工作。針對垂直管理部門，明確其上級機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督職責(zé)，避免“條塊分割”導(dǎo)致的監(jiān)管盲區(qū)。同時，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督職能，形成行政監(jiān)督與行政檢察的協(xié)同監(jiān)督。

明確“監(jiān)督什么”，監(jiān)督內(nèi)容需覆蓋行政執(zhí)法全鏈條關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是監(jiān)督執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，包括裁量權(quán)基準(zhǔn)、執(zhí)法事項目錄等是否科學(xué)合理。二是監(jiān)督執(zhí)法主體合法性，嚴(yán)查無資質(zhì)人員參與執(zhí)法、證件管理混亂等問題。三是監(jiān)督執(zhí)法行為規(guī)范性，重點審查涉企處罰、強(qiáng)制措施的合法性、適當(dāng)性，遏制“小過重罰”“異地違規(guī)執(zhí)法”等亂象。四是監(jiān)督執(zhí)法保障落實情況，確保人員編制、經(jīng)費裝備等與執(zhí)法任務(wù)相匹配。

細(xì)化“怎么監(jiān)督”，創(chuàng)新監(jiān)督方式和手段。一是推行“日常﹢專項﹢重點”的全周期監(jiān)督模式。日常監(jiān)督通過案卷評查、滿意度測評、績效考核評議等方式常態(tài)化把控行政執(zhí)法質(zhì)量；專項監(jiān)督聚焦黨中央部署的重點領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作開展穿透式檢查；重點監(jiān)督主要針對社會關(guān)注度高、企業(yè)反映強(qiáng)烈的典型案件實施督辦。二是針對行政執(zhí)法工作中的違法或者不當(dāng)情形可以采取下發(fā)督辦函、意見書、約談通知書等形式予以糾正。針對前期問題較為突出的領(lǐng)域，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可對執(zhí)法事項和案件管轄異議進(jìn)行協(xié)調(diào)。針對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)過寬的問題，可以采取解釋答復(fù)和發(fā)布案例等方式，對具體行政執(zhí)法業(yè)務(wù)和共性法律問題進(jìn)行指導(dǎo)。

強(qiáng)化“自身建設(shè)”，夯實監(jiān)督工作基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)隊伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)專業(yè)監(jiān)督人員，定期開展法律素養(yǎng)與實務(wù)技能培訓(xùn)，加大經(jīng)費保障和裝備配備力度，確保監(jiān)督工作順利開展。二是完善技術(shù)支撐，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督信息系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)分析提升監(jiān)督質(zhì)效。針對涉企執(zhí)法痛點，通過信息化平臺實時預(yù)警異常執(zhí)法行為，壓縮權(quán)力尋租空間。三是嚴(yán)格責(zé)任追究。針對不同的違法違規(guī)主體和情形，行政執(zhí)法監(jiān)督立法應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)的法律責(zé)任，讓責(zé)任條款“長牙帶刺”，強(qiáng)化剛性約束，確保監(jiān)督到位。

（作者張毅系全國政協(xié)委員，上海市新的社會階層人士聯(lián)誼會會長、金杜律師事務(wù)所高級合伙人）