【宏觀·政策】國務院帶頭開展紅頭文件大清理

　　已宣布489份文件失效，約占同期發(fā)文的32%；

　　擬用3年時間清理新中國成立以來的全部約3萬份文件

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者 王紅茹 | 北京報道

　　經(jīng)李克強總理簽批，國務院日前印發(fā)《關于宣布失效一批國務院文件的決定》（下稱“《決定》”）。國務院從2015年起用3年時間，對新中國成立以來的國務院文件進行全面清理，同時宣布前一階段清理的489件國務院文件失效。

　　中國行政管理學會執(zhí)行副會長高小平研究員在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示，國務院全面做出清理較長一段時間的文件，廢止和修改一批文件的決定，這是一項居于高端的管理“點位”的重大決策，一般來說比較少運用此類行政管理方式，我國只有在改革開放初期使用過。這次國務院做出這個決定，充分體現(xiàn)了中央政府全面深化改革的堅強決心和鐵一般的手腕。

　　耗時5年，清理出489件失效文件

　　《決定》指出，經(jīng)過前一階段清理，國務院決定，對與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致、已被新規(guī)定涵蓋或替代、調整對象已消失、工作任務已完成或者適用期已過的489件國務院文件宣布失效。

　　這489件文件從何而來？記者從相關部門了解到，這489件失效文件是從2001年至2013年3月期間的1518件國發(fā)、國辦發(fā)文件中清理出的宣布失效的文件，時間跨越了12年零3個月，文件的失效率約為32%。

　　據(jù)記者了解，489件失效的國務院文件，主要涉及企業(yè)發(fā)展環(huán)境、三農、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、社會保障、勞動就業(yè)、環(huán)境保護等方面，涉及政策都與公民、法人或者其他組織切身利益密切相關。失效原因大多是出臺時間較早，內容與當前經(jīng)濟社會發(fā)展情況有明顯的不適應。

　　高小平告訴記者，凡是宣布廢止或失效的文件，都已經(jīng)有了相關的更加切合實際需要的政策規(guī)定，確保不出現(xiàn)行政管理的“真空”，防止因政策改變而造成對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。

　　而清理這489件文件，歷時5年之久。2010年4月29日，國務院辦公廳發(fā)布《關于做好規(guī)章清理工作有關問題的通知》，拉開了清理文件工作的序幕。據(jù)悉，該通知主要針對中央國家機關、國務院各部門制定的本部門規(guī)章和規(guī)范性文件。而國務院日前印發(fā)《關于宣布失效一批國務院文件的決定》，正式部署了對以國務院和國務院辦公廳名義印發(fā)的文件進行清理的工作。

　　據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》記者了解，為加強對文件清理工作的組織領導，國務院專門成立了國務院文件清理工作領導小組。日常工作由國務院辦公廳牽頭來做，并邀請相關部門、專家學者、媒體和網(wǎng)民共同參加。領導小組辦公室對搜集到的包括網(wǎng)友在內的各方面意見進行匯總梳理、吸納集中，研究提出意見和建議，經(jīng)領導小組審議后，報國務院領導同志，提交國務院常務會議決定。

　　清理建國以來國務院發(fā)出的3萬件文件，采用“分期分批”方式

　　《決定》指出，國務院從2015年起用3年時間，對新中國成立以來的國務院文件進行全面清理，目的在于進一步推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，加快建設法治政府，維護國務院文件的權威性、嚴肅性。清理新中國成立以來的國務院文件，涉及的文件數(shù)量無疑相當龐大。

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者間接從國務院辦公廳了解到，新中國成立以來，國發(fā)文件約8800件，國辦發(fā)文件約4700件，總數(shù)約13500件。其中，1978年—2013年3月，國發(fā)文件3391件，國辦發(fā)文件2892件。1949年—2013年，包括國發(fā)、國辦發(fā)文種在內的16種文種，國務院發(fā)文總計約3萬件。

　　由于涉及文件數(shù)量巨大，清理程序復雜程度與工作難度可想而知。“清理的時間范圍是新中國成立以來的文件，分幾個歷史階段進行全面清理，清理出來一批就立即公布廢止一批，所需要的時間計劃為3年。清理起來有一點難度，所以實行分期分批、成熟一批發(fā)布一批的方式積極穩(wěn)妥地推進這項工作?！备咝∑秸f。

　　高小平表示，此次文件清理，是使國務院政策法規(guī)更好地適應完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，充分釋放政策紅利，更好地加快轉變政府職能和深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，為企業(yè)發(fā)展清障搭臺，更好地促進穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，更好地維護最廣大人民群眾的根本利益。

　　“紅頭文件”要“與時俱進”，需對違法紅頭文件問責

　　在民間，政府文件被俗稱為“紅頭文件”，指的是政府依法制定的有普遍約束力和行政管理效力的政策性規(guī)定。在法律效力上，“紅頭文件”雖然不如法律法規(guī)，但往往與人民群眾的切身利益息息相關。

　　而在現(xiàn)實中，人們流傳著這樣的順口溜：黑頭（法律）不如紅頭（文件）、紅頭不如白頭（領導批條）、白頭不如口頭（領導指示）?！斑@就是官本位盛行，長官意志高于法律、文件的現(xiàn)實縮影?！?中國行政體制改革研究會研究部主任胡仙芝研究員一針見血地指出。

　　新中國成立以來，各級政府部門為了促進社會經(jīng)濟發(fā)展，制定出臺了大量的“紅頭文件”，這些“紅頭文件”在某一特定的時期，針對某一具體問題做出相關規(guī)定，能夠適應當時的歷史環(huán)境，但是經(jīng)過一段時間的運行，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的一些新情況、新問題，有不少文件也會存在一些“不合時宜”的情況。

　　此外，由于有一段時間“紅頭文件”制定缺乏法制性審查，某些“紅頭文件”制定者缺少法律知識，且缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范，使得一些領導為了政績與小集團利益，利用大權在握的強勢地位，違法設置行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等內容，試圖通過“紅頭文件”給違法行政穿上“合法外衣”，導致“紅頭文件”違法的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。

　　胡仙芝向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“由于‘紅頭文件’的決策者、制定者掌握著公權力，不少基層部門、群眾為了保全自己的飯碗和利益，敢怒不敢言，只能違心地執(zhí)行違法的‘紅頭文件’。違法‘紅頭文件’已經(jīng)損害了法律的尊嚴和公眾的合法權益，造成政府公信力貶值。”

　　從媒體披露的情況來看，一些地方和部門違法濫發(fā)“紅頭文件”，或者對失效文件長期不清理，導致文件彼此矛盾，甚至與法律法規(guī)打架，損害了行政管理對象的合法權益，也與依法行政背道而馳。顯然，“紅頭文件”也應做到“與時俱進”。

　　如何才能“與時俱進”？胡仙芝提出了四點建議：

　　首先是把法律終結和文件清理工作常態(tài)化、制度化。確保不合時宜的、失去合理性的法律法規(guī)及時失效，確保國家治理的自我更新和健康免疫能力。其次是盡量減少“紅頭文件”的數(shù)量，提高立法的質量，加快加強法治政府建設。第三是規(guī)劃“紅頭文件”的管理規(guī)范，具體而言，就是要強化制定程序，建立相應的“紅頭文件”出臺程序，加大規(guī)范文件備案審查。做到有件必備，有備必審，有錯必糾。最后，要加強對違法“紅頭文件”的問責，切實維護法律法規(guī)的規(guī)范性、嚴肅性和權威性。

　　有損群眾利益最多的“紅頭文件”來自地方政府

　　國務院領導全國行政機關，要實現(xiàn)清理“過時”文件的目標，不能只是國務院單方面廢止舊文件，各級政府以及該級政府所屬的各部門也要進行文件的清理工作。

　　為此，《決定》要求，各地區(qū)各部門要充分認識文件清理工作的重要意義，對本地區(qū)本部門印發(fā)的文件抓緊進行全面清理，把簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革推向縱深，加快政府職能轉變，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新營造良好環(huán)境，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　地方制定的文件一般分為三類：一是貫徹黨中央國務院的方針政策，結合本地區(qū)實際制定的落實性文件；二是根據(jù)國務院有關部門的要求，結合本地區(qū)的部門意見，制定的本級政府文件或部門操作性文件；三是回應本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和民眾訴求，在不違反中央和上級政府基本精神的前提下，制定的具有一定特殊性規(guī)范作用的個性化文件。

　　在現(xiàn)實生活中，一些于法無據(jù)、有損群眾利益最多的“紅頭文件”不是中央出臺的，而是地方政府出臺的，即便是國務院已經(jīng)廢止的文件，也不等于地方政府會隨之跟進廢止配套的舊文件。

　　日前有媒體報道，青海省海東市民和回族土族自治縣要求縣機關單位繳納“綠化費”，而該項行政事業(yè)性收費在2013年已被財政部和發(fā)改委叫停。

　　“綠化費”源于1982年2月國務院出臺的《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》。2013年，財政部和發(fā)改委發(fā)出通知，決定自當年8月1日起，取消和免征的33項行政事業(yè)性收費中，綠化費是其中之一。

　　但時至今日，民和縣仍以“紅頭文件”的形式，要求該縣各行政、事業(yè)單位每人每年征收綠化費50元，各企業(yè)單位每人每年30元。這種以“紅頭文件”下發(fā)的行政命令，是當?shù)卣块T不知情，還是故意為之？

　　“所以，這一次國務院明令清理489件文件，在《決定》下發(fā)的同時，各地方政府需要堅決執(zhí)行并接受監(jiān)督，避免出現(xiàn)舊文件‘復活’?！敝袊姓芾韺W會副秘書長沈榮華研究員告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，要實現(xiàn)清理“過時”文件的初衷和目的，還需要“綜合配藥”，從中央到地方，各級政府要相互聯(lián)動，不能只是國務院層面廢止舊文件。