1999年~2015年這十七年，可謂中國(guó)歷史上土地資產(chǎn)化最為迅猛的年代，全國(guó)土地出讓收入總額約27.29萬(wàn)億元，年均1.6萬(wàn)億元。

過(guò)去十年間，也是中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展最迅猛的時(shí)期，房?jī)r(jià)扶搖直上，直至2015年。

今年1月29日，財(cái)政部發(fā)布的“2015年財(cái)政收支情況”顯示，2015年1至12月，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入32547億元，同比減少8840億元，下降21.4%。

2015年土地出讓收入的下降，直接原因是非一線城市樓市銷售的疲軟，開(kāi)發(fā)商因此減少了拿地開(kāi)支。但一線城市的土地市場(chǎng)依然火爆，如北京2015年土地出讓收入達(dá)到1983億元，再度創(chuàng)下歷史新高。

然而，對(duì)于巨額土地收入的使用去向，由于鮮有城市政府對(duì)外公開(kāi)，公眾難以知曉。加之近年來(lái)頻頻有政府官員因在“土地出讓”環(huán)節(jié)上貪腐涉案，“土地錢(qián)”的監(jiān)管爭(zhēng)論一直存在。

土地收入攀高

自上世紀(jì)90年代分稅制改革后，土地出讓收入基本劃歸地方政府，實(shí)踐過(guò)程中逐漸演變成地方的第二財(cái)政。土地收入在地方政府財(cái)政中占了較大比例，一些城市甚至?xí)^(guò)50%，如果加上其他相關(guān)收入，這個(gè)比例可能會(huì)更高。

國(guó)土資源部2010年2月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1999~2008年十年間，全國(guó)土地出讓收入累計(jì)5.3萬(wàn)億元。其中多數(shù)為2004年土地出讓實(shí)行“招拍掛”以來(lái)所獲得。

2008年的樓市調(diào)控直接沖擊了土地市場(chǎng)，當(dāng)年全國(guó)土地出讓收入約9600億元，同比下降了20%。但2009年樓市突然轉(zhuǎn)向，土地市場(chǎng)上“地王”接連出現(xiàn)，當(dāng)年全國(guó)土地收入增加至約1.59萬(wàn)億元。而到了2010年，這一數(shù)據(jù)又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬(wàn)億元。

2011年我國(guó)土地出讓金的收入超過(guò)3.15萬(wàn)億元。此后三年的數(shù)據(jù)則分別是28886億元、41250億元和42940億元。

純收益逐年下降？

上述收入并非完全是地方政府的純收益，還要剔除征地過(guò)程中對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)雀鞣N成本。不過(guò)，業(yè)內(nèi)專家曾測(cè)算，除去征地、拆遷、補(bǔ)償、稅費(fèi)等成本，土地出讓的凈收益一般在40%以上。這一數(shù)據(jù)未得到過(guò)官方認(rèn)可。

財(cái)政部《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2010年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元(此處土地出讓收入為財(cái)政部口徑，與國(guó)土部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)略有差別)，當(dāng)年安排支出為26975.79億元，這包括征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С?3395.6億元、廉租住房保障支出463.62億元、用于城市建設(shè)的支出7531.67億元等。

這顯示，2010年地方政府的成本性支出大約是當(dāng)年土地出讓收入的46%，略高于業(yè)界的預(yù)測(cè)。

但簡(jiǎn)單計(jì)算可以得出，當(dāng)年地方政府的純收益依然在1.5萬(wàn)億元左右。

《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者獲得一份重點(diǎn)城市的官方土地出讓情況報(bào)告顯示，2011年該城市土地出讓累計(jì)上繳財(cái)政專戶1079億元，扣除土地儲(chǔ)備等成本后凈收益621億元。這意味著，該地的土地出讓凈收益在60%以上。

不過(guò)，近年來(lái)由于拆遷補(bǔ)償?shù)戎С鲈絹?lái)越高，地方政府因土地出讓獲得的純收益應(yīng)該在逐年下降。

明顯向城市傾斜

土地作為一種重要資產(chǎn)，政府將其變現(xiàn)后，卻很少對(duì)外發(fā)布資金的使用用途。前述財(cái)政部報(bào)告有所提及，但仍較為籠統(tǒng)。

近年來(lái)，中央政府不斷做出對(duì)地方土地收入支出的規(guī)定。如財(cái)政部早在2007年發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》就規(guī)定，從2008年1月1日起，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

其他還包括不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金等。如果按此執(zhí)行，就意味著地方要拿出超過(guò)一半的土地收益來(lái)用于民生工作。

但依據(jù)上述財(cái)政部報(bào)告，地方政府土地收入的支出大頭依然是城市建設(shè)。

2012年，時(shí)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的韓俊曾在《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》撰文稱，中國(guó)土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金的收入已超3.15萬(wàn)億元，到該年10月末土地出讓收益三農(nóng)支出只有1234億元。

上述財(cái)政部報(bào)告也顯示，2010年廉租住房保障支出僅占當(dāng)年土地出讓總收入的1.59%。而在當(dāng)年土地出讓收入各項(xiàng)開(kāi)支之中，廉租住房保障支出也僅僅占到1.7%。

韓俊在文章中表示，在符合國(guó)家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)，要讓農(nóng)民直接分享土地的增值收益。(葉開(kāi))