從全國視野來看，耕地保護確有必要，但建設(shè)用地總量的指標(biāo)應(yīng)根據(jù)人口落戶數(shù)，因地制宜分配。

6月23日，國土資源部下發(fā)《土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)調(diào)整方案》（下稱“方案”）顯示，全國各省級地區(qū)的2020年耕地保有量指標(biāo)有增有減，京津滬三地的耕地保有量指標(biāo)被大幅度降低。

原來《土地利用總體規(guī)劃綱要》最核心的內(nèi)容是土地用途管制，將耕地保有量和建設(shè)用地總量的指標(biāo)分解到省，上海的區(qū)域面積僅有6300余平方公里，被要求到2020年的耕地保有量竟然高達(dá)2500平方公里。

現(xiàn)行土地總體規(guī)劃是以2005年的土地利用情況為基數(shù)的。10年時間過去，中國經(jīng)濟發(fā)生了劇烈的變化，勞動力在區(qū)域間出現(xiàn)顯著的流動。站在2005年，土地規(guī)劃部門完全不可能預(yù)測到10年之后的人口流動情況，各地的建設(shè)用地指標(biāo)苦樂不均也就很容易理解。耕地是各級行政區(qū)域內(nèi)新增建設(shè)用地最主要的來源，京滬等發(fā)達(dá)地區(qū)因為人口流動過快，耕地保有量下降得也格外快。

全國視野來看，耕地保護是必要的，但這不意味著所有的地區(qū)都應(yīng)該以同樣的標(biāo)準(zhǔn)保護耕地。京津滬等發(fā)達(dá)城市，因其區(qū)位優(yōu)勢，建設(shè)用地的潛在產(chǎn)出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般省份，而耕地的產(chǎn)出與區(qū)位關(guān)系較小，在上海保有耕地也沒有比較優(yōu)勢。正常的決策思路應(yīng)該是發(fā)達(dá)區(qū)域應(yīng)該大幅減少耕地，釋放建設(shè)用地供應(yīng)，降低生產(chǎn)成本、平抑房價。

允許大城市擁有更多的建設(shè)用地也是土地集約利用的體現(xiàn)。一個農(nóng)民在農(nóng)村可以享用330平方米（半畝）宅基地，到鄂爾多斯的中心城區(qū)人均建設(shè)用地就只需150平方米，不足原來一半。從農(nóng)村到城市定居，就是集約用地。在上海，人均建設(shè)用地只需要130平方米（3070平方公里建設(shè)用地、2400萬人），上海中心城區(qū)的人均用地更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于此數(shù)，因此，從鄂爾多斯到上海、從中小城市到大城市里居住、工作，就是集約用地。

但我們的耕地保護指標(biāo)分解到省，沒有很好地適應(yīng)市場的變化，扭曲了全國的土地資源配置。發(fā)達(dá)地區(qū)人口流入多，新增建設(shè)用地少，是東部地區(qū)（尤其是一線城市和省會城市）房價快速上漲的主要原因。缺乏用地指標(biāo)，也成為特大城市排斥外來人口流入的原因之一。而中西部地區(qū)和地級市以下區(qū)域，人口呈現(xiàn)凈流出狀態(tài)，土地供應(yīng)過多，新增建設(shè)用地指標(biāo)用不掉，土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。

我們都知道，我國東部人多、西部人少，大城市人口密度高、小城市人口密度低。正常的土地規(guī)劃應(yīng)該是地隨人走：人流動到哪里，新增建設(shè)用地的指標(biāo)就應(yīng)該增長到哪里。更多的人從農(nóng)村到城市、從中小城市到大城市，帶來的也是巨量的土地復(fù)耕和用地指標(biāo)節(jié)約，這才是真正的土地集約化使用。

《方案》調(diào)減京滬等地的耕地保有量是一個好消息，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實踐證明，土地供應(yīng)的計劃管理在指導(dǎo)資源的配置上沒有比市場更有效率，反而人為造成建設(shè)用地在區(qū)域間的不足與浪費。去年年末，中財辦副主任楊偉民指出，中國城市化質(zhì)量不高，在全局上制約著中國經(jīng)濟增長，未來將把建設(shè)用地增量和人口落戶數(shù)掛鉤，這種因地制宜的分配用地指標(biāo)才是更好的辦法。