“一旦公開就很難再回頭”；市級(jí)人大預(yù)算審核亟須強(qiáng)化

在5年的課題組研究中，每一年的《報(bào)告》公布后，都會(huì)收到很多地方政府關(guān)于排名的反饋。有的地方政府會(huì)直接發(fā)函，表示他們非常重視財(cái)政透明度公開情況，對排名的波動(dòng)情況共同探討如何在制度層面加以改進(jìn)。

俞喬表示，一方面是因?yàn)橹醒胍笳?wù)公開、建立陽光政府，通過《預(yù)算法》對地方政府的債務(wù)公開情況做了剛性約束；另一方面5年來長期排名靠前的城市如北京、上海、廣州、珠海、武漢、寧波、天津、南寧、成都、杭州等也反映了各地政府對財(cái)政公開透明的重視程度。

“在5年的研究中，課題組積累了大量的數(shù)據(jù)，沒有和任何商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作也不尋求有關(guān)政府部門的贊助，確保了本研究的學(xué)術(shù)性、獨(dú)立性和公正性?！庇釂陶f。

通過地方政府的反饋，一些地方政府表示他們在提升財(cái)政透明度的道路上存在實(shí)際的困難，比如一些省級(jí)政府對市級(jí)政府的信息公開狀況有規(guī)定和約束，這與中央要求公開財(cái)政透明的原則不符。其次，部分市級(jí)人大在審查本級(jí)政府財(cái)政報(bào)告的時(shí)間嚴(yán)重滯后，影響了市政府在年初兩會(huì)之后及時(shí)向全社會(huì)公布公共預(yù)算。舉例來說，有的城市，市級(jí)人大對上一年工作的審議，尤其是對決算的審議，要到第三季度才能完成，而另一些地方的市級(jí)人大可能年初就完成了預(yù)算、決算的審議，這從客觀上也造成了兩者公開情況的差異。而且還有一些人大代表對于非常專業(yè)的預(yù)算、決算存在“看不懂、搞不清、不開腔”的現(xiàn)象，因此很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

對此，俞喬表示，一方面，市級(jí)人大對預(yù)算審核亟須強(qiáng)化，應(yīng)該盡早把審議預(yù)算放在人大工作最為重要的位置；另一方面，人大代表要從業(yè)余人員逐步向?qū)Ｂ毴藛T改變，在現(xiàn)階段則要為人大代表配專業(yè)人員協(xié)助開展預(yù)算審議。

“國外的議會(huì)里也有來自各行各業(yè)通過制度性競爭產(chǎn)生的民意代表，但他們都會(huì)有專職的助手和專家?guī)椭斫鈱I(yè)性強(qiáng)的預(yù)算問題?！庇釂陶f，“一旦開始財(cái)政公開的制度建設(shè)，就很難再走回頭路。”

最難啃的骨頭：地方政府債務(wù)公開；僅有37.2%的地級(jí)及地級(jí)以上市政府、22.9%的縣級(jí)市政府公布了債務(wù)情況

在其他重要財(cái)政信息公開方面，政府性債務(wù)的公開情況相比去年有所提升，但仍然最差，大額專項(xiàng)資金公開情況有了比較明顯的進(jìn)步。

其實(shí)，地方政府的債務(wù)情況一直是財(cái)政透明度公開中最難啃的骨頭。

《報(bào)告》對市級(jí)政府的債務(wù)情況進(jìn)行了重點(diǎn)分析。通過對全國地級(jí)及地級(jí)以上市政府、縣級(jí)市政府的債務(wù)公開數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)和處理，課題組發(fā)現(xiàn)僅有37.2%的地級(jí)及以上市政府、22.9%的縣級(jí)市政府公布了債務(wù)情況，而且公開的口徑和統(tǒng)計(jì)方法不一。

對此，俞喬表示，目前從法律上還沒有給地方政府舉債合理、適當(dāng)?shù)慕忉?。地方政府債?wù)的統(tǒng)計(jì)口徑非常復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)情況是各地都有自己的融資平臺(tái)，債務(wù)規(guī)模并不清晰。每年財(cái)政部、審計(jì)署在各地都要調(diào)查政府的債務(wù)情況，但最后統(tǒng)計(jì)出的數(shù)字往往沒有統(tǒng)一的指標(biāo)口徑。

2014年10月2日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)〔2014〕43號(hào))》、2014年10月8日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定(國發(fā)〔2014〕45號(hào))》、2015年1月23日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(國發(fā)〔2015〕3號(hào))》，自此之后各地政府對債務(wù)公開情況的重視程度不斷增加，且各地的債務(wù)置換呈現(xiàn)出更加透明的趨勢，這也是債務(wù)的顯性化標(biāo)志。國家層面的立法、規(guī)定對于地方債務(wù)信息透明化具有較大的約束力。

對比來看，2015年政府性債務(wù)的公開情況較差：除了北京、廣州、上海、天津、寧波和廈門6個(gè)城市外，其他地級(jí)及以上市政府都未公布政府債務(wù)和舉債資金使用情況。而2016年政府性債務(wù)公開有了較大改善，37個(gè)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市中，有23個(gè)城市部分公開了政府債務(wù)。

從內(nèi)容來看，我國地方政府的總體債務(wù)包括：地方政府債券、向金融機(jī)構(gòu)借款、政府投融資平臺(tái)負(fù)債、或有債務(wù)等項(xiàng)目。但是，市級(jí)政府公布的債務(wù)信息中，則僅僅披露政府債券的情況，還未能完整、全面地公開所有政府債務(wù)。

俞喬表示，就目前政府債務(wù)公開情況來看，缺少銀行借貸、投融資平臺(tái)負(fù)債、或有債務(wù)、政府投資類債務(wù)等重要內(nèi)容的公開。其主要原因可能有以下幾方面：一、絕大部分地方政府通過下屬的投融資平臺(tái)公司來承擔(dān)政府性債務(wù)，市政府并未在國有資本經(jīng)營中公布這些平臺(tái)公司的相關(guān)情況，也未公開地方國有企業(yè)財(cái)務(wù)情況；二、可能總體負(fù)債率較高，難以進(jìn)行披露；三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外，還有大量的擔(dān)保債務(wù)，在公開上存在困難和缺乏激勵(lì)機(jī)制；四、對或有負(fù)債界定的不一致問題，統(tǒng)計(jì)口徑在技術(shù)上有很大的爭議。

俞喬表示，控制地方政府的借債規(guī)模、完善對地方政府債務(wù)的監(jiān)管、增強(qiáng)地方政府債務(wù)的公開度和透明度，這本身就是改善政府治理、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容，也是大力發(fā)展我國金融市場的制度性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。