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王濟(jì)光:風(fēng)險(xiǎn)降下來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能順暢起來(lái)
近年來(lái),隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的需要,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》后,農(nóng)村土地改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。
王濟(jì)光
但是,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多類主體,矛盾多、利益關(guān)系復(fù)雜,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體制改革需要防范和降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
權(quán)屬不明晰帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制框架下,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)原則上被分解為三種權(quán)利:所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有,農(nóng)戶僅擁有承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),而集體的權(quán)屬關(guān)系并未作明確界定,這使得土地流轉(zhuǎn)的真正主體不清。實(shí)際上,相當(dāng)部分的土地流轉(zhuǎn)合同簽訂混亂,與戶、村、社甚至地方政府均有簽訂合同的現(xiàn)象,如果當(dāng)事人雙方發(fā)生合同糾紛,從司法角度難以界定,留下后患。
市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的在于合理利用土地資源,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效,農(nóng)民增收,實(shí)現(xiàn)單位土地面積產(chǎn)出效益上的最大化。作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè),比較效益相對(duì)較低,農(nóng)業(yè)投資存在自然和市場(chǎng)的“雙重風(fēng)險(xiǎn)”,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng),見(jiàn)效慢,土地流轉(zhuǎn)需要的是規(guī)?;?,而市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力低,無(wú)利益保護(hù)機(jī)制。
政策機(jī)制帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。一是國(guó)家對(duì)土地政策的規(guī)定與現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變,土地比較分散,難以集中,增人不增地,造成有人無(wú)田可種,減人不減地,造成有田無(wú)人種,出現(xiàn)部分土地撂荒現(xiàn)象。二是土地管制嚴(yán)格。業(yè)主流轉(zhuǎn)土地后以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)為主,土地管制過(guò)嚴(yán),不利于業(yè)主大膽投入,也大大影響土地流轉(zhuǎn)的綜合效益。三是惠農(nóng)政策不靈活。現(xiàn)目前,農(nóng)民不但不交農(nóng)業(yè)稅,而且還可獲得一定數(shù)額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。因此農(nóng)民情愿撂荒土地也不愿交出土地,就算流轉(zhuǎn)后,還存在少部分未能流轉(zhuǎn)出的土地農(nóng)戶在自行耕種,不利于大戶的經(jīng)營(yíng)管理。四是土地流轉(zhuǎn)政策不配套,機(jī)制不健全。一旦大戶經(jīng)營(yíng)不善,無(wú)約束機(jī)制保證農(nóng)戶的利益。
基礎(chǔ)設(shè)施及思想觀念落后帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。一是農(nóng)民思想觀念保守,通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)意識(shí)不強(qiáng),“等、靠、要”思想還比較嚴(yán)重。二是部分農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件還相對(duì)較差,農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施老化,年久失修,不利于引進(jìn)業(yè)主進(jìn)行規(guī)模化、規(guī)范化生產(chǎn)。三是部分業(yè)主素質(zhì)較差,誠(chéng)信度不高,有的甚至在套取國(guó)家項(xiàng)目資金后,能經(jīng)營(yíng)則經(jīng)營(yíng),不能經(jīng)營(yíng)則把爛攤子丟給當(dāng)?shù)卣?/p>
為此,建議:
適時(shí)調(diào)整相應(yīng)的農(nóng)業(yè)政策。一是應(yīng)著力調(diào)整全戶長(zhǎng)期在外務(wù)工家庭的土地。對(duì)于長(zhǎng)期全家外出,在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入和住所的農(nóng)戶,改變現(xiàn)有的戶籍制度和完善社會(huì)保障機(jī)制,解決其后顧之憂,然后集體收回其承包地,交由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)。二是建立完善的保障政策措施。土地是農(nóng)民的“根”和農(nóng)民生活保障的最后一道防線,如果農(nóng)民將自己的土地自愿流轉(zhuǎn)出來(lái),他們僅靠一丁點(diǎn)租金收入是難以維持生計(jì),應(yīng)進(jìn)一步探索與國(guó)有土地征用相當(dāng)?shù)恼鞯剞r(nóng)轉(zhuǎn)非政策措施。
統(tǒng)一流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià),保護(hù)農(nóng)民利益,積極探索土地銀行經(jīng)營(yíng)模式。可把農(nóng)村閑置的耕地及長(zhǎng)期全戶外出的土地集中起來(lái)交由土地銀行,按土地存入土地銀行的份額由土地中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng),保證農(nóng)戶土地有固定的收益。
較大土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一可行性論證方案,制定切實(shí)可行的準(zhǔn)入制度標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)城市資本轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)發(fā)展的業(yè)主,要對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行評(píng)審制,防止以項(xiàng)目為載體套取國(guó)家資金。
實(shí)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目強(qiáng)制保險(xiǎn)。健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律法規(guī),保障農(nóng)民土地租金的及時(shí)兌現(xiàn),保證農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的抗自然災(zāi)害能力。建立風(fēng)險(xiǎn)基金和土地復(fù)墾保證金制度。對(duì)土地流轉(zhuǎn)大戶按土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大小收取風(fēng)險(xiǎn)基金及土地復(fù)墾保證金,以降低農(nóng)戶因土地流轉(zhuǎn)后不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制,完善社會(huì)化服務(wù)體系。相關(guān)部門要做好土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃,因勢(shì)利導(dǎo)引導(dǎo)農(nóng)民按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求進(jìn)行農(nóng)業(yè)的規(guī)?;a(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。加強(qiáng)政府土地管理部門依法行使土地管理權(quán)利的職能,使其享有土地管理的宏觀調(diào)控權(quán),促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)走上健康的軌道。
(作者系全國(guó)政協(xié)委員、重慶市政協(xié)副秘書長(zhǎng))
編輯:邢賀揚(yáng)
關(guān)鍵詞:王濟(jì)光 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
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