一項行政管理權包括多個不同環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)間又往往是有機統(tǒng)一、難以割裂的。要避免出現部門“扯皮”，還需認真論證。

住建部于近日起草了《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》，并向社會公開征求意見。意見稿明確了城管執(zhí)法的行政處罰權范圍涉及六個方面，其中包括“在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權”。

對于住建部起草的這個辦法草案，出發(fā)點和用意是好的。但在實踐中，它能否發(fā)揮作用、甚至是否有必要制定這個條款，卻值得進一步探討。

以華東一個省會城市的實踐為例。華東某省會城市2003年起開始實施城市管理領域相對集中行政處罰權改革。根據市政府公布的規(guī)章，該市城市管理綜合執(zhí)法部門負責行使市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化、規(guī)劃、市政公用、人防、房產管理、建筑管理、開發(fā)拆遷管理方面的行政處罰權，同時負責行使環(huán)保部門關于噪聲污染、油煙污染、亂排污水方面的處罰權和工商部門對無照商販的處罰權，還負責行使公安機關對侵占道路的行政處罰權。

但在實施改革的前幾年里，城市管理綜合執(zhí)法部門和移交出行政處罰權的部門就一直在進行無窮盡的“扯皮”。比如，有人舉報噪聲污染問題，環(huán)保部門認為直接由綜合執(zhí)法部門處理就可以，而綜合執(zhí)法部門則認為需由環(huán)保部門提前認定為違法才能進行處理。類似的問題幾乎發(fā)生在所有被集中處罰權的部門。

而仔細分析會發(fā)現，部門之間的“扯皮”，貪戀權力的因素倒也不多。核心的原因在于，一項行政管理權往往包括決策、許可、執(zhí)行、監(jiān)督檢查、強制、處罰等不同環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)之間往往是有機統(tǒng)一、難以割裂的，行政處罰權的行使往往與日常監(jiān)督檢查密切相關，一般都是在日常監(jiān)督檢查中才能發(fā)現問題從而進行處罰，讓沒有日常監(jiān)督檢查職責的部門去行使別的部門的處罰權，執(zhí)法效率降低是非常容易出現的事情。

尤其是，許多處罰本身首先需要進行專業(yè)性和技術性判斷，比如，到底是否構成“嚴重影響市容市貌”、是否屬于“破壞綠化情節(jié)嚴重”等。這個城市“扯皮”問題的最后解決方案，則是在機構改革時，先集中了市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化、市政公用等部門的行政管理權，將其合并成城市管理局，與承擔綜合執(zhí)法的行政執(zhí)法局合署辦公，沒有合并到城市管理局的環(huán)保、工商等部門的處罰權，則交歸原來部門行使。

這個城市的教訓和經驗并非個例，相當多地方相對集中行政處罰權的改革都或多或少遇到過類似的問題，至少這個省的多數城市都曾遇到。而問題解決比較好的，共同點基本都是先集中了城市管理領域行政管理權，在此基礎上完善處罰權。而一旦賦予城管對違法停放機動車輛的行政處罰權，民眾遇到類似問題，或者有些爭議，究竟是找交警投訴，還是城管投訴，都將是問題。倘若一個城市的停車亂象得不到有效解決，那么，是城管的責任，還是交警的責任？

因此，對城市管理執(zhí)法進行立法，雖然是必要的，但如何立法、立什么層級的法，則是需要認真論證。從地方實踐情況看，解決城市管理執(zhí)法中的弊病，首先需要從宏觀上整合分散在不同部門的行政職能，進行大部門制改革，在此基礎上，規(guī)范執(zhí)法權力，優(yōu)化執(zhí)法流程，而這或許不是住建部門的規(guī)章能夠解決的。