——環(huán)保專家解讀《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》

作為環(huán)境治理的“底盤性”制度改革，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)的垂直管理制度改革(以下簡稱“垂改”)是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

如何理解此次垂改的基本路徑，怎樣解決環(huán)保領(lǐng)域的突出問題，又怎樣處理好環(huán)保機(jī)構(gòu)的隸屬條塊關(guān)系……針對《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)的相關(guān)規(guī)定，本報(bào)記者采訪了環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤。

改革路徑：圍繞“4個(gè)突出問題”系統(tǒng)解決

現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象大量存在。為此，在十八屆五中全會上，習(xí)近平總書記將其概括為“4個(gè)突出問題”：

“一是難以落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)?！?/p>

“這是為什么實(shí)施垂改的主要背景。《意見》始終堅(jiān)持以‘4個(gè)突出問題’為導(dǎo)向，整體架構(gòu)也圍繞如何解決突出問題來展開。”吳舜澤指出。

以如何解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預(yù)為例，《意見》主要從三個(gè)層面破解：一是體制上，省級環(huán)保部門直接管理市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)有效；市級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨(dú)立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。二是保障上，駐市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級，縣級環(huán)保部門的人財(cái)物管理在市級。三是領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，縣級環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子由市級環(huán)保局直接管理，市級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級環(huán)保廳(局)主管。

在吳舜澤看來，《意見》對環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法等不同領(lǐng)域，省市縣不同層級實(shí)施了有上有下、有收有留的差別化安排?！袄?，市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價(jià)，上收到省級，防止生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)干擾；縣級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，留在屬地配合環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，提高環(huán)境執(zhí)法效能。”

“這一系統(tǒng)設(shè)計(jì)，回應(yīng)了地方訴求，兼顧了現(xiàn)實(shí)情況，具有較好的可操作性?！眳撬礉稍u價(jià)道。

基本方向：建立條塊結(jié)合的管理體制

在吳舜澤看來，實(shí)施垂改，調(diào)整機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系是手段，重構(gòu)條塊關(guān)系是方向，落實(shí)各方責(zé)任是主線，推動發(fā)展和保護(hù)內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)是落腳點(diǎn)，“尤其要摒棄垂改后地方環(huán)保主體責(zé)任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或上交到上級政府的錯(cuò)誤觀點(diǎn)”。

“垂改是要強(qiáng)化地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任，尤其要通過條上的垂改來倒逼地方政府履責(zé)，制度化、機(jī)制化、長效化地推動、落實(shí)發(fā)展和保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)——這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他改革的一個(gè)明顯不同?！眳撬礉蓮?qiáng)調(diào)。

為了不因改革削弱、上交地方黨委和政府環(huán)保主體責(zé)任，也不讓地方黨委和政府權(quán)責(zé)不等、沒有手段、無法履責(zé)，《意見》把充分調(diào)動條塊兩方面積極性作為基本方向，并提出包括“省市縣政府建立健全環(huán)保議事協(xié)調(diào)機(jī)制”在內(nèi)的五方面措施。對此，吳舜澤認(rèn)為，這是通過改革，將實(shí)際普遍存在的以環(huán)保系統(tǒng)為主的環(huán)境履責(zé)體系，調(diào)整為地方黨委和政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門各司其職的大環(huán)保工作格局，“目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制”。

創(chuàng)新做法：先行先試再有序推進(jìn)

《意見》針對制約現(xiàn)實(shí)工作、多年來反映強(qiáng)烈、長期期待解決的體制機(jī)制問題，提出了一些很好的解決思路、辦法和措施。用吳舜澤的話來說，就是“含金量很高”。

“例如，賦予環(huán)境監(jiān)察新內(nèi)涵，建立健全獨(dú)立權(quán)威高效、專司督政的環(huán)境監(jiān)察體系，日常駐點(diǎn)監(jiān)察和定期督察巡視相結(jié)合，形成制度鏈條；將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府的執(zhí)法部門序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法權(quán)威性……”吳舜澤認(rèn)為，這些創(chuàng)新舉措彰顯了中央改革的決心和力度，需要各地結(jié)合地方實(shí)際，積極探索創(chuàng)新。

黨中央、國務(wù)院對本次垂改作出“前期準(zhǔn)備、地方試點(diǎn)、全面推進(jìn)”三步走的部署，《意見》的印發(fā)標(biāo)志著第一步順利完成、第二步正式啟動。當(dāng)前，推動地方搞好試點(diǎn)是重中之重。

據(jù)吳舜澤介紹，目前河北、上海、福建、河南、貴州、青海等12個(gè)省(市)以黨委或政府名義提出了改革試點(diǎn)申請，開展了改革實(shí)施方案起草等前期準(zhǔn)備工作?！碍h(huán)境保護(hù)部、中央編辦將從東中西部區(qū)域統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境問題類型等方面考慮，統(tǒng)籌確定試點(diǎn)省份，成熟一個(gè)、備案一個(gè)、啟動一個(gè)，力爭在2017年6月底前完成試點(diǎn)工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，‘十三五’末全國省以下環(huán)保部門將按照新制度高效運(yùn)行?！?/p>