在宏觀經(jīng)濟增速放緩以及房地產(chǎn)調(diào)控的背景下,如何引導民間資本進入實體經(jīng)濟意義重大。然而,作為吸收民間資本的重要方式,國企混合所有制改革仍未充分調(diào)動民資活力,民企參與低于預期。民間投資持續(xù)下滑,增速降至個位數(shù)。2012年以來民間投資增速一直在下降,從2012年的24.8%下滑到2015年的10.1%,而2016年增速落至個位數(shù)3.2%。

民間投資與國有投資出現(xiàn)分叉。2012-2015年民間投資增速顯著高于全社會投資,但2015年6月份開始,民間投資與全國固定資產(chǎn)投資增速連續(xù)7個月基本保持一致,進入2016年之后民間投資速度明顯落后。2016年民間投資占比僅61.2%,比上年降低3個百分點。尤其是與國有投資18.7%的增速相比,分叉更加明顯。這表明國有部門擴張速度顯著高于私有部門,民間、國有增速分叉格局初顯。

民間投資下滑將影響長期增長和創(chuàng)新能力。短期看,維持國有經(jīng)濟投資較快的增長,可以使得固定資產(chǎn)投資保持穩(wěn)定,托底經(jīng)濟增長。但從中長期看,民間投資趨緩,對中國經(jīng)濟帶來考驗。一方面,民間投資占比六成以上,增速下滑將直接拖累宏觀經(jīng)濟的長期增長。另一方面,一般而言,民間投資的生產(chǎn)效率相對較高,民間投資下滑將直接影響產(chǎn)業(yè)結構的升級和新動能的培育。

當前,國企重組或股份出讓經(jīng)常是由央企、地方國資、社?；鸬冉邮?民間資本的參與熱情不高。以石油行業(yè)為例,2015年10月國土部向社會公開招標4個新疆油氣勘查區(qū)塊,其中1個區(qū)塊流標,另外3個區(qū)塊皆被北京國資所屬企業(yè)以最高投入資金中標。民間資本參與混改積極性不足的原因,可以歸結為以下三點。

一是行業(yè)層面的市場準入未充分放開,民資進入難。目前混改主要在企業(yè)層面,集中在公司制改革,行業(yè)市場競爭不一定得到提高。在企業(yè)股權當中增加非國有比重來降低市場勢力,通過所有權結構改善市場結構的做法,還需要進一步推敲和研究。當前,民資在市場準入、資源配置和政府服務等方面仍難以享受與國資同等待遇,行業(yè)層面的多種所有制改革和發(fā)展勢在必行。

二是企業(yè)層面的混改,對民企讓利依然較少。民資參與的獲利預期較低,沒有充分做到“激勵相容”。資本的本性是逐利的,民間資本積極性較低的原因是對收益的顧慮:一方面,限于宏觀經(jīng)濟不景氣、國企利潤下滑和股市低位震蕩的大形勢,民資參與混改的預期收益不高。更重要的是,一些國企出讓股權的收益能力不強,民資沒有好項目去投資。例如,中石油近兩年陸續(xù)轉讓遼河、克拉瑪依等多個油田的部分股權,但這些油田大多是邊緣的、虧損的。

三是民間資本未能嵌入國企治理結構,制度話語權低。當前混改大都只是出讓部分國企股權,基本沒有讓民資深入到公司治理結構中。對于大型國企,民間資本的進入數(shù)量和比例目前還較低。同時,民間資本大多沒有進入董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。民資在國企中獲得的實質(zhì)性權力較小,對于長期產(chǎn)權和收益心存顧慮。

對此,筆者認為,應借力混改推動民間投資,首先,結合分類改革,讓民資在不同層次上進入國資壟斷行業(yè),盡可能地開放競爭性業(yè)務。同時,不依據(jù)國企的財務狀況而是競爭性來分類,即不是讓盈利差的或者資金短缺的國企,而是讓市場競爭性強的國企優(yōu)先進行混改?；旄囊c分類改革協(xié)同推進,依據(jù)競爭性不同民資進入程度也不同。筆者認為合理的改革方案可以是:一是競爭性的商業(yè)類國企,應該在行業(yè)層面完全放開市場,讓各類資本自由進入退出;二是自然壟斷性的商業(yè)類國企,應該區(qū)分上下游產(chǎn)業(yè)鏈條,能夠放開的盡量放開,不能放開的則在企業(yè)層面進行混改;三是關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的商業(yè)類國企,應該僅在企業(yè)層面推行混改,并保持國企控股地位。四是公益類國有企業(yè),應該采取國有獨資形式,具備條件的也可以推行混改,還可以通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式,鼓勵非國有企業(yè)積極參與。

第二,在企業(yè)外部競爭上,強化行業(yè)公平競爭。國企改革不及預期,不能全部歸因于管理不夠嚴格,也要認識到目前市場競爭機制的不足。為此,需要做好以下幾點工作:一是市場開放與混改不是替代而是互補關系。要加大國企壟斷行業(yè)市場開放的范圍和深度,要觸及民企的實際利益點。國企投資重在“補短板”,減少對民資的擠出效應;二是如果涉及行業(yè)特性不能讓民企進入,也要研究和試點讓民企進入該行業(yè)的部分競爭性環(huán)節(jié),并通過分拆和交叉持股等方式鼓勵國企間的競爭;三是推進公平競爭審查制度,降低市場準入的制度成本。在資源使用權及支付價格、信貸利息、土地租金等方面加強市場化改革,促進國企和民企的公平競爭。此外,在混改的央企試點以及地方試點中,突出公平競爭的內(nèi)涵,充分發(fā)揮市場機制作用。

第三,企業(yè)內(nèi)部治理上,保障民資話語權。當前一些國企的混改只是轉讓股權,進入的民間資本沒有話語權,只有投資收益權,也即并沒有把民資真正嵌入公司治理結構。因此,筆者建議強化雙方契約意識和履行現(xiàn)代企業(yè)制度:一是以建立規(guī)范有效的董事會為重點進行公司制改革,規(guī)范法人治理結構,允許民資派代表進入董事會;二是加強和改進外派監(jiān)事會制度,加強民資出資人對關鍵業(yè)務、重點領域和重要事項的知情權和監(jiān)督權;三是對國企高管分層管理,任命和選聘相結合,實行職業(yè)經(jīng)理人改革,允許民資代表當選總經(jīng)理或副總經(jīng)理。只有增強民資積極性和話語權,才能撬動更多民資,改善國企治理結構、產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟轉型升級。

第四,在政府管理體制上,規(guī)范股東在公司治理中的權力。加快轉變國資監(jiān)管方式,盡快實現(xiàn)從以管企業(yè)為主向管資本為主轉變。成立國有資本投資運營公司,對出資企業(yè)以管資本的方式行使出資人權利,按照《公司法》和公司章程,與其他民間資本一樣均等地行使股東權利。而且,根據(jù)中央?yún)R金、信達、國開投等企業(yè)在“管資本”方面的經(jīng)驗,政府不能直接干預企業(yè),只能通過國資投資運營公司在其所投資企業(yè)行使股東權利。同時,當前國資委的職能應進行調(diào)整,既要剝離與出資人無關的行政職責,又要提高履行出資人職責的專業(yè)化水平。一方面,將安全生產(chǎn)、信訪、節(jié)能減排等公共管理職能交還給相應的政府監(jiān)管部門;另一方面,將經(jīng)理層選聘等職權交還公司董事會,同時提升依照《公司法》規(guī)定的股東會職權參與治理的能力。(中國宏觀經(jīng)濟研究中心為華僑大學與中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院共建)