●未來中國將形成:以東中部一體化城市網為一網,以東北沿京哈線城市發(fā)展帶、西北沿隴海-蘭新城市發(fā)展帶、正西沿長江上游城市發(fā)展帶、西南沿滬昆線西段城市發(fā)展帶以及東南沿海城市發(fā)展帶為五帶,以長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等三十個城市群為主體的集群化組織體系。

●未來中國將建立超大、特大、大城市,中小城市,小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城市體系。超大特大若干,大城市上百,中小城市過千,小城鎮(zhèn)過萬的城市數量體系。

●如果實現集群化、啞鈴型、多中心和鏈網化四個轉變,多中心群網化的城市新體系將迸發(fā)中國發(fā)展新動能。

中國正在進行人類歷史上最大規(guī)模的城市化進程,這不僅正深刻改變著中國的經濟社會形態(tài),而且將深刻改變中國的城市體系,蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)撃?。重構科學合理的城市體系,將使我們抓住這一重大的歷史機遇,從而使新型城鎮(zhèn)化成為中國發(fā)展的巨大新動能。

釋放潛能、化解矛盾、順應規(guī)律需要城市新體系

中國的新型城鎮(zhèn)化擁有帶動中國實現中高速增長的巨大潛能,囿于既有的城市體系約束等,而無法充分釋放。不僅如此,城鎮(zhèn)化導致的人口資源要素的空間流動,使全國經濟空間正在深刻調整,城市分化加劇、局部面臨衰退等新矛盾愈加凸顯。大量人口向就業(yè)機會多、吸引力強的大城市流動是內在規(guī)律使然,但非要將其引導、限制于中小城市(鎮(zhèn))不僅損失效率,還影響公平。釋放潛能、化解矛盾、順應規(guī)律需要重構中國城市新體系。

——經濟下行壓力大,發(fā)展需要新動能。當前,中國經濟下行壓力依然較大,結構性改革任務繁重,單靠傳統(tǒng)驅動方式已難以完全奏效。大國經濟發(fā)展亟待尋求、釋放新型城鎮(zhèn)化的新動能。

——城市病愈演愈烈,化解需要新路徑。城市化浪潮帶來中國歷史上最大規(guī)模的人口遷移,大城市人口不斷集聚。許多大城市中心城區(qū)人口超出其合理規(guī)模,住房、交通等資源競爭日益激烈,房價畸高、交通擁擠等城市病愈演愈烈?；獯髧鞘胁⌒枰_辟新路徑。

——部分地區(qū)現衰退,重振需要新支撐。全國經濟空間正在發(fā)生深刻的變化,像東北等一些地區(qū)出現或面臨衰退,其主因在于當地大城市競爭力弱化,城市集群組織體系缺失。擺脫衰退、實現重振亟須城市新體系的新支撐。

——城市“限大擴小”難落實,引導政策需要新調整。原有籠統(tǒng)提出限制大城市和發(fā)展小城鎮(zhèn)的做法面臨無法有效落實的難題。大城市在最優(yōu)規(guī)模下仍具有發(fā)展?jié)摿?一些偏遠地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展既缺乏足夠的就業(yè)、收入等條件支撐,又受當地財力不足的約束限制。真正實現大中小城市(鎮(zhèn))的協(xié)調發(fā)展,亟待引導政策的新調整。

——城市等級化阻礙分工協(xié)作,化解矛盾需要新突破。城市等級化對城市間分工協(xié)作的限制和阻礙作用越來越突出,尤其是以行政權力層級為主的城市等級化既阻礙了城市間的水平分工和協(xié)作聯系,又加劇了城市間分化?；夥只堋⒋龠M協(xié)調發(fā)展亟待城市聯系體系的新突破。

規(guī)劃集群化、啞鈴型、多中心、鏈網化城市新體系

在城鎮(zhèn)化加速期完成之后,中國有可能達到75%城鎮(zhèn)化水平的相對穩(wěn)定狀態(tài)。中國人口可能25%出現在大城市里,25%在中小城市里,25%在小城鎮(zhèn)里,25%在農村。在審視國際發(fā)展經驗與趨勢,并通過建立理論分析模型,結合大國特征,立足基本國情,順應發(fā)展規(guī)律。我們認為:未來中國將形成集群化的城市組織體系、啞鈴型的城市規(guī)模體系、多中心的城市結構體系和多功能鏈網絡的城市聯系體系。規(guī)劃以上中國城市新體系,關鍵在于實現四個新轉變。具體包括:

——城市組織體系:從孤立城市向城市群體系轉變,形成一網五帶三十群城市群體系。城市集群組織能夠創(chuàng)造、分享規(guī)模經濟和正外部性,克服負外部性。城市群將成為中國城市體系的主體形態(tài)。未來中國將形成:以東中部一體化城市網為一網,以東北沿京哈線城市發(fā)展帶、西北沿隴海-蘭新城市發(fā)展帶、正西沿長江上游城市發(fā)展帶、西南沿滬昆線西段城市發(fā)展帶以及東南沿海城市發(fā)展帶為五帶,以長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等三十個城市群為主體的集群化組織體系。規(guī)劃中國大國城市體系首先要實現從孤立城市向城市集群化組織體系轉變,把大中小城市(鎮(zhèn))的協(xié)調發(fā)展方針具體到城市群的發(fā)展。

——城市規(guī)模體系:從塔尖型向啞鈴型轉變,將形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的體系。大城市是經濟增長的“高地”,小城市(鎮(zhèn))是銜接城鄉(xiāng)的“橋梁”。啞鈴型的城市規(guī)模體系兼顧了大城市與小城市(鎮(zhèn))發(fā)展。未來中國將建立超大、特大、大城市,中小城市,小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城市體系。超大特大若干,大城市上百,中小城市過千,小城鎮(zhèn)過萬的城市數量體系。

規(guī)劃中國城市新體系需要實現大、中、小城市(鎮(zhèn))人口規(guī)模分布從塔尖型向“兩頭大、中間小”的啞鈴型轉變。

——城市結構體系:從單中心向多中心轉變,將形成至少四尺度多中心的結構體系。多中心是兼顧效率與公平的空間結構布局,無論從國際經驗還是從理論推導,未來中國都將可能形成“國家尺度、區(qū)域尺度、城市群尺度和大城市尺度的多中心結構”體系。規(guī)劃中國城市新體系需要改變“攤大餅”、單中心設計,在城市內部實現大城市空間結構從單中心向多中心轉變,在城市群內實現從核心城市獨大向多中心協(xié)調發(fā)展轉變,在全國范圍規(guī)劃多個中心城市群和多個中心城市。

——城市聯系體系:從等級化到鏈網化轉變,將形成多功能城市鏈網化的聯系體系。鏈網化聯系是城市間開放特征和分工協(xié)作深化的內在要求,隨著分工深化和多中心出現,不同中心在綜合功能、金融功能、科技功能、文化功能、制造功能等有自己的比較優(yōu)勢。在城市功能上,中國城市體系將從垂直聯系主導的等級化聯系向水平聯系主導的網絡化聯系轉變;在城市空間上,中國城市將從點聯系、線聯系主導向點線結合、面網延伸轉變。規(guī)劃中國城市新體系要改變按城市人口規(guī)模和行政級別設計等級化的城市體系做法,建立功能互補的鏈網化城市體系和空間平衡的網絡化城市體系。

城市新體系將使新型城鎮(zhèn)化迸發(fā)中國發(fā)展新動能

經濟增長、社會公平和環(huán)境可持續(xù)是發(fā)展新動能的核心內容。如果實現集群化、啞鈴型、多中心和鏈網化四個轉變,多中心群網化的城市新體系將迸發(fā)中國發(fā)展新動能。

——經濟增長(經濟競爭力)。大城市和城市群內的中小城市(鎮(zhèn))的基礎設施投資將會持續(xù)增加,城市群內部和城市群之間的基礎設施投資潛力也將不斷釋放。同時,大城市和城市群形成的規(guī)模經濟和外部經濟將會進一步提高全要素生產率。如果放開大城市限制,鼓勵城市群內的中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展,不需采取短期刺激政策,也能更好地確保國家宏觀經濟獲得更好的增長率。

——社會公平(社會凝聚力)。新的城市體系將把不同規(guī)模、不同類型的城市納入協(xié)調有序的發(fā)展機制中,讓不同城市和地區(qū)融入分工協(xié)作和互惠互利的網絡化有機聯系系統(tǒng),獲得公平的發(fā)展機會,進而更好地促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展,縮小地區(qū)差距,提升社會公平度。

——環(huán)境可持續(xù)(環(huán)境承載力)。新的城市體系將通過多中心布局更好地疏解擁堵,緩解、消除城市病,通過城市集群化發(fā)展更好地提升資源環(huán)境的綜合利用效益,促進環(huán)境保護與資源節(jié)約。進而不斷優(yōu)化以資源永續(xù)利用和良好生態(tài)為支撐的發(fā)展承載環(huán)境,可持續(xù)地促進經濟增長和社會公平。

以五大戰(zhàn)略舉措催生中國城市新體系

——實施重點發(fā)展城市群體系化發(fā)展戰(zhàn)略,形成城市群分工合作和專業(yè)化聯系以創(chuàng)造新紅利。一方面,把發(fā)展城市群作為規(guī)劃構建中國城市新體系的戰(zhàn)略要點,通過構筑城市群內部多層次梯度演進的城市規(guī)模體系格局,推動實現群內大中小城市(鎮(zhèn))真正的協(xié)調發(fā)展,提高經濟社會效益和資源環(huán)境綜合利用水平。另一方面,以城市群內的主要城市為支點有序推進城市群之間分工合作與專業(yè)化聯系,把創(chuàng)造、釋放城市群體系的正外部性和新紅利作為新常態(tài)下開發(fā)中國發(fā)展新動能的有力手段。

——實施大城市放開發(fā)展戰(zhàn)略,以多中心布局創(chuàng)造、釋放和共享規(guī)模經濟紅利。第一,放開大型及以上城市的人口限制,將限制大城市的人口規(guī)模方針調整為限定城市中心區(qū)人口規(guī)模的方針,中心區(qū)人口超出最優(yōu)規(guī)模應配合市場決定的規(guī)律,建立多個中心和次中心。第二,鼓勵城市群內有條件的大中城市有序擴大規(guī)模,在合理規(guī)劃下引導發(fā)展成為規(guī)模更優(yōu)的城市。當城市群內中心城市人口超出其最優(yōu)規(guī)模應遵循規(guī)律規(guī)劃構建多中心城市群。第三,強化大城市和城市群規(guī)劃與管理,提高規(guī)劃的前瞻性、科學性以及管理與服務的水平與效率,引領多中心大城市、多中心城市群健康可持續(xù)發(fā)展。

——實施小城鎮(zhèn)差別化發(fā)展戰(zhàn)略,讓小城鎮(zhèn)依托大城市共享外部經濟。一方面,改變過去籠統(tǒng)提出全面發(fā)展小城鎮(zhèn)的做法,調整為在城市群內全面發(fā)展小城鎮(zhèn),支持環(huán)境承載力較強、經濟競爭力水平較高的小城市(鎮(zhèn))不斷發(fā)展壯大。另一方面,因地制宜有重點地發(fā)展城市群之外大城市周邊的小城鎮(zhèn),培育、支持重點城鎮(zhèn)和特色城鎮(zhèn)發(fā)展。同時,考慮到國家安全、民族團結等現實需要與長遠利益,還應支持邊境地區(qū)、特殊資源區(qū)、少數民族聚居區(qū)小城鎮(zhèn)“點狀開發(fā)、適度平衡”,讓這些地區(qū)具備一定條件的小城鎮(zhèn)更好地成為銜接城鄉(xiāng)的橋梁支撐與紐帶節(jié)點。

——實施多尺度多中心城市發(fā)展戰(zhàn)略,釋放、共享正外部性,克服負外部性。第一,完善中國國家尺度、區(qū)域尺度、城市群尺度、大城市內部尺度的多中心布局,構建由政府、企業(yè)等廣泛參與的投融資機制,加快推進各中心間公共服務均等化和交通等連接性基礎設施的互聯互通,為多尺度多中心城市體系創(chuàng)造和釋放更大的正外部性提供軟件與硬件支持。第二,推動多中心間形成聯動發(fā)展,在空間形態(tài)多中心的基礎上實現功能上的分工協(xié)作與一體化。第三,加強對各空間尺度上多中心布局的科學規(guī)劃引導,使多中心規(guī)劃順應市場規(guī)律并與各地區(qū)的發(fā)展實際狀況協(xié)調匹配,實施過程中統(tǒng)籌全局,循序推進。

——實施空間與功能的網絡化發(fā)展戰(zhàn)略。第一,發(fā)展城市空間網絡。構建區(qū)域整體性空間網絡化聯系,促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。重點推動以高速鐵路為骨架的快速交通網絡建設,引導東部城市網絡沿著快速陸橋通道、江河通道等向中部、西部、東北地區(qū)擴展延伸,形成更加高效的東中部一體化與全國互聯互通發(fā)展格局。第二,發(fā)展城市功能網絡,提升城市體系的整體功能,避免“大而全”的同質競爭,通過專業(yè)化分工形成功能互補,讓城市間在制造、金融、科技等功能上進行鏈網分工合作,以不斷發(fā)揮網絡正外部性。同時構筑廣泛的聯系通道,推進聯系方式由單向、非對稱聯系向多向、多樣化對等聯系轉變,讓各節(jié)點通過多向選擇融入城市分工鏈網聯系體系中。

(中國社科院財經戰(zhàn)略研究院《中國城市競爭力報告》課題組)