作者:上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院教授、院長 胡怡建

社保繳費由社保部門和稅務(wù)部門二元征收管理模式轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門統(tǒng)一征收一元管理模式,最為直接的影響和效果是做實社保繳費基數(shù),使社保繳費制度更具規(guī)范性、公平性和有效性。從長遠看,也為全國社保統(tǒng)籌奠定制度基礎(chǔ)。

在此次社保繳費改為稅務(wù)部門統(tǒng)一征管后,需要有相應的社保繳費費率下降予以對沖,總體上不增加企業(yè)負擔。

在社保繳費由稅務(wù)部門征管后,需要穩(wěn)字當頭,通過合理的過渡性安排逐步提高征收強度,給予中小企業(yè)緩沖的時間和生存發(fā)展的空間,讓社保繳費征收管理實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

2018年7月20日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》。改革方案明確規(guī)定從2019年1月1日起,將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征管。雖然社保收費由現(xiàn)行社保和稅務(wù)兩大部門征收管理改為稅務(wù)部門單一征收管理,只改變征管主體,并不改變政策制度,理論上并不會提高或增加企業(yè)社保負擔,但由于稅務(wù)部門相對于社保部門在機構(gòu)設(shè)置、信息掌控、征管能力等各方面更具優(yōu)勢,征管力度自然會加強,從而不可避免地會增加相當部分因諸多原因?qū)е吕U費不足企業(yè)負擔。那么,如何理性看待稅務(wù)部門統(tǒng)一征管社保費后企業(yè)負擔增加,以及處理好加強征管與不增加企業(yè)總體負擔之間關(guān)系,以激發(fā)市場活力,引導社會預期向好自然成為社會關(guān)注熱點。

現(xiàn)行社保繳費基本政策和征管模式

社保繳費涉及政策制度和征收管理兩大基本要素,前者主要涉及社保費征收基數(shù)和征收率,后者主要涉及社保費是由社保部門還是稅務(wù)部門征管,兩者共同決定企業(yè)社保費負擔。

現(xiàn)行社保繳費基本政策。按現(xiàn)行社會保險法規(guī)定,用人單位應當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費,記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。其中,作為繳納社?；鶖?shù)的工資總額是指雇傭單位在跟勞動者之間確立勞動人事關(guān)系后,以貨幣方式發(fā)給勞動者的工資、獎金、津貼、補貼等。征收率按職工工資基數(shù)分別為:養(yǎng)老保險27%(其中單位19%、個人8%);工傷保險0.75%由單位繳費;醫(yī)療保險8%(其中單位6%、個人2%);生育保險0.5%;失業(yè)保險1-1.5%(其中個人不超過0.5%)。單位職工本人繳納基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)原則上以上一年度本人月平均工資為基礎(chǔ),在當?shù)芈毠て骄べY的60%—300%的范圍內(nèi)進行核定。工資低于社保下限基數(shù)按下限基數(shù)繳納;高于上限基數(shù)則按上限基數(shù)繳納。

現(xiàn)行社保繳費征管模式。根據(jù)《社會保險征繳暫行條例》規(guī)定,社會保險費的征管機構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定,可以由稅務(wù)部門征管,也可以由勞動保障行政部門按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)(以下簡稱社會保險經(jīng)辦機構(gòu))征管?，F(xiàn)階段,我國社保征管模式可以分為稅務(wù)部門全責征管模式、稅務(wù)部門代征模式、社保部門全責征管三種模式。一是稅務(wù)部門全責征管模式,稅務(wù)部門不僅負責核定社保繳費基數(shù)、人數(shù)、費率,同時稅務(wù)部門享有社保費用追欠、查處的權(quán)力。二是稅務(wù)部門代征模式,大都采用社保核定、稅務(wù)代征方式,而一般來說,稅務(wù)部門的征管能力明顯高于社保經(jīng)辦機構(gòu),因此越來越多的省份選擇了稅務(wù)部門參與社保費征繳,以增強當?shù)厣绫；鸬目沙掷m(xù)性。稅務(wù)部門僅負責社保資金征收環(huán)節(jié)的工作,社保追繳、查處權(quán)力仍歸屬于社保部門。三是社保部門全責征管模式。即是由社會保障局或者是人力資源與社會保障局來管理,監(jiān)管交保人數(shù)核定、基數(shù)核定,并負責社會保險的具體征管。目前,31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團中有13個省份各項社會保險費(含居民)全部由社保經(jīng)辦機構(gòu)征管。

社保繳費征管模式改變的企業(yè)影響

2019年1月1日起,基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費將由稅務(wù)部門和社保部門雙軌征收管理,改為交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理。那么,社保繳費征管模式改變對企業(yè)社保繳費會產(chǎn)生哪些影響。

從社保繳費工資基數(shù)分析。現(xiàn)行社保繳費基數(shù)為社保部門按社保法規(guī)定的工資總額,在征管模式改稅務(wù)部門全責征收管理后,社保費征收基數(shù)仍然是工資總額,所不同的是稅務(wù)部門由于承擔個人所得稅征收管理職責,在征收社保費時的工資總額自然會與征收個人所得稅時的工薪所得對比。從現(xiàn)行個稅法的工薪所得和社保法的工資總額認定比較看既有共同性,又有差異性。共同性是指在個別項目如企業(yè)因解除勞動關(guān)系給予的一次性經(jīng)濟補償金,以及企業(yè)按省級標準發(fā)放的公務(wù)用車、通訊補貼在是否計入基數(shù)上略有不同外,計算個稅工薪所得與計算社保工資總額口徑基本相同。差異性主要是指計算社保工資總額是指職工上年度平均工資,并有低于下限工資按下限工資,高于上限工資按上限工資為計算依據(jù),而計算個稅工薪所得是按當年實發(fā)工資。2019年1月1日起,社保繳費統(tǒng)一改由稅務(wù)部門征管后,社保繳費無論是繳費基數(shù)還是征收率應該仍然按現(xiàn)行社保政策規(guī)定執(zhí)行,而計算個稅工薪所得將成為企業(yè)是否正常合理繳納社保費的重要參照依據(jù)。

從社保繳費征收管理分析。在社保繳費由社保部門征收管理或稅務(wù)部門代理征收管理時,雖然根據(jù)《社會保險法》規(guī)定,用人單位應當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額比例繳納基本養(yǎng)老保險費,記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。但在實踐操作中,各單位都是自行申報本單位職工工資總額,并以此計算相應的社保繳納基數(shù),一些單位出于減輕負擔考慮,會采用按最低工資基數(shù)作為社保繳費基數(shù),而作為履行社保繳費征收管理職能的社保部門由于并不掌握企業(yè)實際員工人數(shù)、工資規(guī)模等信息,而難以判斷企業(yè)社保繳費基數(shù)的真實性,并由此作出有效糾正。從而形成社保法律標準較高較嚴,但是實施執(zhí)力度較低較弱,企業(yè)社保繳費不足的問題和矛盾較為突出。在社保繳費由社保和稅務(wù)部門共同征收管理,改為稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理后,相對于社保部門稅務(wù)部門在機構(gòu)設(shè)置、人員配置、信息掌控、征管能力上具有較大優(yōu)勢,從而能夠及時掌握企業(yè)實際人數(shù)、工薪所得等信息數(shù)據(jù),在政策制度不作改變情況下,征管能力提升將使社保繳費征收率提升,從而對于未足額繳納社保費的企業(yè)負擔自然會加重。

從社保繳費企業(yè)類型分析。從我國現(xiàn)實情況看,由于制度不完善、管理不到位、企業(yè)壓力大等諸多原因,社保繳費不足具有涉及企業(yè)面廣,數(shù)額比較大特點。根據(jù)《中國企業(yè)社保白皮書2018》分析,國內(nèi)部分企業(yè)社保繳費問題主要表現(xiàn)在交保人數(shù)不和繳費基數(shù)不足,社保繳費基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)僅占27%,31.7%的企業(yè)按照最低標準繳費。也就是說如果完全合規(guī)繳費,將涉及70%以上企業(yè),從而會使企業(yè)實際社保負擔加重,成本會上升,利潤會下降,企業(yè)將面臨更大壓力。應該說對企業(yè)影響既是總量性的,又是結(jié)構(gòu)性的,對不同類型企業(yè)影響差異較大。從企業(yè)成本影響分析,受社保入稅影響較大的主要是工資水平不高,但員工人數(shù)較多,參保負擔較重,參保率相對較低的快遞、餐飲、物流,以及傳統(tǒng)的制造業(yè)等勞動密集型企業(yè),尤其是由社保部門直接征收管理或委托稅務(wù)部門代理征收管理地區(qū)的上述企業(yè)。

稅務(wù)部門統(tǒng)一征管的政策配套措施

在社保繳費改由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理后,如何既加強征管,又不增加企業(yè)負擔。破解難題的關(guān)鍵在于做實社保繳費基數(shù)、降低社保繳費費率、穩(wěn)定社保繳費負擔。

首先,做實社保繳費基數(shù)。社保繳費由社保部門和稅務(wù)部門二元征收管理模式轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門統(tǒng)一征收一元管理模式,最為直接的影響和效果是依托稅務(wù)部門具有的征管優(yōu)勢,來做實社保繳費基數(shù),使社保繳費制度更具規(guī)范性、公平性和有效性。首先,社保繳費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理后,稅務(wù)部門可利用掌握的工資信息、企業(yè)發(fā)票、稅收稽查、稅收保全等信息優(yōu)勢,提高征繳力度,破解長期存在的繳費基數(shù)不實難題,使社保繳費更具規(guī)范性。其次,社保繳費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理后,通過做實社保繳費基數(shù),減少社保繳費流失,有利于企業(yè)之間公平社保繳費負擔,促進平等競爭,使社保繳費更具規(guī)范性。第三,社保繳費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理后,稅務(wù)部門依托長期形成的經(jīng)驗豐富、強有力的征管隊伍和系統(tǒng),提高社會保險資金征管效率,使社保繳費更具有效性。從長遠來看,做實社保基數(shù)也為全國社保統(tǒng)籌奠定制度基礎(chǔ)。

其次,降低社保繳費費率。雖然做實社保繳費基數(shù)有利于合理社保制度,但當下我國社?？傮w費率并不低,繳費負擔也不輕。作為供給側(cè)改革降成本的重要舉措之一,我國從2015年起,陸續(xù)推出了階段性降低社保費率政策措施。如2015年初下調(diào)失業(yè)保險費率,同年又決定下調(diào)工傷保險和生育保險的費率,2016年決定失業(yè)保險費率再繼續(xù)下調(diào),并決定降低養(yǎng)老保險費率,2018年決定即將到期的階段性降低職工基本養(yǎng)老保險費率政策繼續(xù)延期執(zhí)行。我國自2015年以來先后降低或階段性降低了4次社保費率,總體社保費率降低了3.75%,降費政策確實取得了很大成效,但五險一金總體費率仍然不低,在經(jīng)濟下行時企業(yè)負擔壓力加大。在此次社保繳費改為稅務(wù)部門統(tǒng)一征管后,隨著征管效率提升企業(yè)增負需要有相應的社保繳費費率下降予以對沖,總體上不增加企業(yè)負擔。這既是穩(wěn)定企業(yè)負擔的必要配套措施,也是我國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,降低企業(yè)成本,增強企業(yè)活力,推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展重要舉措。

最后,穩(wěn)定社保繳費負擔。要實現(xiàn)國務(wù)院提出的不增加企業(yè)總體負擔,激發(fā)市場活力,引導社會預期向好,需從以下幾方面采取有效措施。一是抓緊時間,深入調(diào)研,精心測算,及時推出較大幅度降低費率和調(diào)整繳費基數(shù)政策措施,使企業(yè)社保繳費不至于因征管主體改變而增加負擔。二是由于統(tǒng)一降低社保繳費費率或調(diào)整繳費基數(shù),在總體不增加社保繳費負擔前提下,必然也會出現(xiàn)負擔結(jié)構(gòu)性變化,那些社保繳費相對足額地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)負擔會降低,而那些社保繳費相對不足地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)負擔會提高。要充分估計到社保繳費負擔提高企業(yè)可能是那些由于困難而原先繳費不足勞動密集型服務(wù)業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)。三是在社保繳費由稅務(wù)部門征管后,需要穩(wěn)字當頭,全面考慮社保繳費征管主體變動的影響,通過合理的過渡性安排逐步提高征收強度,給予中小企業(yè)緩沖的時間和生存發(fā)展的空間,讓社保繳費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理實現(xiàn)有效平穩(wěn)過渡。