環(huán)境部發(fā)指南明確污染損害評(píng)估路徑 涉及土壤與地下水污染案件不斷增多

半個(gè)多月前,一樁時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)3年的土壤污染案件在江蘇省高級(jí)人民法院二審落槌。這個(gè)案件就是備受關(guān)注的“常州毒地案”。之所以歷經(jīng)兩年多時(shí)間才有了終審結(jié)果,其中一個(gè)重要原因就是土壤污染損害鑒定太過(guò)復(fù)雜。

為了解決類似問(wèn)題,生態(tài)環(huán)境部近日印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南　土壤與地下水》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)。生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司、環(huán)境規(guī)劃院負(fù)責(zé)人(以下簡(jiǎn)稱有關(guān)負(fù)責(zé)人)指出,《指南》適用于我國(guó)境內(nèi)因環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致的涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。生態(tài)環(huán)境管理和生態(tài)環(huán)境司法均需生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估作為技術(shù)支撐。

責(zé)任難定

2018年歲末,曾引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的“常州毒地案”二審宣判。江蘇省高級(jí)人民法院經(jīng)審理后作出終審判決:撤銷一審判決,江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達(dá)化工集團(tuán)有限公司3家污染企業(yè)在判決生效后在國(guó)家級(jí)媒體上就其污染行為向社會(huì)公眾賠禮道歉,向兩環(huán)保組織支付律師費(fèi)及差旅費(fèi)46萬(wàn)元,并承擔(dān)一審案件受理費(fèi)100元、二審案件受理費(fèi)100元,駁回兩環(huán)保組織的其他訴訟請(qǐng)求。

2015年9月,常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校搬遷新校址后,多名學(xué)生出現(xiàn)了身體不適癥狀。這一事件被公開(kāi)曝光后引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。此后,環(huán)保組織自然之友和中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)對(duì)上述3家企業(yè)提起公益訴訟,要求3家企業(yè)消除污染危害,并承擔(dān)相關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用,向公眾賠禮道歉,承擔(dān)原告因訴訟支出的相關(guān)費(fèi)用。

2016年12月21日,常州市中級(jí)人民法院對(duì)兩家環(huán)保組織提起的訴訟進(jìn)行一審開(kāi)庭審理。常州法院認(rèn)為,常州市政府已經(jīng)對(duì)案涉地塊的環(huán)境污染損害開(kāi)展修復(fù)工作,環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制,公益訴訟的目的已在逐步實(shí)現(xiàn),判決兩家環(huán)保組織自然之友和綠發(fā)會(huì)敗訴,并承擔(dān)189.18萬(wàn)元的案件受理費(fèi)。兩家環(huán)保公益組織不服,向江蘇高院提起上訴。直到2018年12月27日,這起案件才最終畫上句號(hào)。而近年來(lái)發(fā)生的類似案件,絕不僅“常州毒地案”一起。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部介紹,我國(guó)土壤與地下水環(huán)境污染形勢(shì)較為嚴(yán)峻,近年來(lái)涉及土壤與地下水環(huán)境污染的案件不斷增多,連續(xù)發(fā)生了騰格里沙漠污染事件、隴南銻尾礦庫(kù)泄漏事件以及華北滲坑污染事件等涉及土壤與地下水污染的案件。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,相對(duì)于其他環(huán)境污染,土壤與地下水污染的累積時(shí)間更長(zhǎng),污染成因更復(fù)雜,污染責(zé)任的確定更困難,損害數(shù)額往往也更為巨大。因此,盡快出臺(tái)土壤與地下水生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范十分重要,有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。

改革啟動(dòng)

2015年4月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》,明確提出要“建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度”。2017年12月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》),全面啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革?！斗桨浮芬笱芯恐贫ㄨb定評(píng)估管理制度和工作程序,保障獨(dú)立開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。

“生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估是生態(tài)環(huán)境管理的重要依據(jù),是開(kāi)展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)等工作的基礎(chǔ),也是作出行政處罰等處理決定的考慮因素之一?！庇嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),2014年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》,2016年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等相關(guān)司法文件均明確了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的支撐作用。

2015年司法部與環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》,明確規(guī)定土壤與地下水環(huán)境損害司法鑒定是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的重要內(nèi)容。2013年以來(lái),生態(tài)環(huán)境部還相繼印發(fā)了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱、損害調(diào)查、鑒定評(píng)估推薦方法、虛擬治理成本法等一系列技術(shù)規(guī)范。

有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,《指南》是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系的重要組成部分。

方法明確

有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),我國(guó)境內(nèi)因環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致的涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估可以適用《指南》,但是,核與輻射事故導(dǎo)致的土壤與地下水生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作不適用本《指南》。

也就是說(shuō),凡是涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估,包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,無(wú)論引起損害的是突發(fā)環(huán)境事件、歷史遺留工業(yè)污染、廢棄物廢水長(zhǎng)期累積排放,還是生態(tài)破壞事件,均可適用于《指南》。

有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,《指南》規(guī)定了涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的工作程序,以及各個(gè)工作環(huán)節(jié)的主要技術(shù)要點(diǎn),包括鑒定評(píng)估準(zhǔn)備、損害調(diào)查確認(rèn)、因果關(guān)系分析、損害實(shí)物量化、損害恢復(fù)、恢復(fù)效果評(píng)估等。

其中,損害調(diào)查確認(rèn),主要明確了地質(zhì)和水文地質(zhì)調(diào)查、土壤與地下水污染狀況調(diào)查、土壤與地下水生態(tài)服務(wù)功能調(diào)查、基線水平調(diào)查等基本要求,以及損害確認(rèn)的基本原則等內(nèi)容。

對(duì)于以往最難以厘清的因果關(guān)系問(wèn)題,《指出》則明確指出,對(duì)于污染環(huán)境行為導(dǎo)致的損害,結(jié)合鑒定評(píng)估準(zhǔn)備以及損害調(diào)查確認(rèn)階段獲取的信息,進(jìn)行污染源解析；提出從污染源到受體的遷移路徑假設(shè),并對(duì)其進(jìn)行驗(yàn)證；基于污染源解析和遷移路徑驗(yàn)證結(jié)果,分析污染環(huán)境行為與土壤與地下水損害之間是否存在因果關(guān)系。對(duì)于破壞生態(tài)行為導(dǎo)致的損害,分析破壞生態(tài)行為導(dǎo)致土壤與地下水環(huán)境及其生態(tài)服務(wù)功能損害的機(jī)理,判定破壞生態(tài)行為與土壤與地下水環(huán)境及其生態(tài)服務(wù)功能損害之間是否存在因果關(guān)系。

對(duì)于損害恢復(fù),《指南》主要規(guī)定了土壤與地下水基本恢復(fù)、補(bǔ)償性恢復(fù)與補(bǔ)充性恢復(fù)方案的篩選程序與原則,以及恢復(fù)費(fèi)用核算方法。對(duì)于不能恢復(fù)的情況,《指南》針對(duì)不同利用類型土地和地下水的生態(tài)服務(wù)功能特點(diǎn),明確了損害價(jià)值量化的方法。

有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),《指南》重點(diǎn)解決了如何開(kāi)展土壤與地下水損害調(diào)查的問(wèn)題。具體包括如何開(kāi)展地質(zhì)和水文地質(zhì)調(diào)查,如何合理布設(shè)土壤與地下水損害調(diào)查點(diǎn)位,如何快速識(shí)別土壤與地下水中特征污染物等。

同時(shí),還就如何開(kāi)展土壤與地下水損害因果關(guān)系分析給予明確。《指南》指出,結(jié)合鑒定評(píng)估準(zhǔn)備以及損害調(diào)查確認(rèn)階段獲取的損害事件特征、評(píng)估區(qū)域環(huán)境條件、土壤與地下水污染狀況等信息,采用必要的技術(shù)手段對(duì)污染源進(jìn)行解析；構(gòu)建概念模型,開(kāi)展污染介質(zhì)、載體調(diào)查,提出特征污染物從污染源到受體的遷移路徑假設(shè),并通過(guò)遷移路徑的合理性、連續(xù)性分析,對(duì)遷移路徑進(jìn)行驗(yàn)證；基于污染源解析和遷移路徑驗(yàn)證結(jié)果,分析污染環(huán)境行為與損害之間是否存在因果關(guān)系。

此外,《指南》還就如何對(duì)土壤與地下水損害進(jìn)行量化、如何對(duì)土壤與地下水損害價(jià)值進(jìn)行量化等給予明確。