中新社北京11月7日電 (記者 龐無忌)在引導(dǎo)經(jīng)濟走向高質(zhì)量發(fā)展之路時，中國首先改變了思維模式，以底線思維為原則，為國土空間開發(fā)利用劃出三條不可逾越的“紅線”。

日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》。意見指出，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。

三條不好劃的線

事實上，6年前的中共十八屆三中全會就已提出劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限。十九大報告也明確規(guī)定完成這三條紅線的劃定工作。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長劉國洪7日在一場新聞發(fā)布會上透露，目前全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個城市的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。生態(tài)保護(hù)紅線則還停留在方案階段，尚未真正落地。

看似簡單的“三條線”劃定為何耗時數(shù)年？劉國洪指出，機構(gòu)改革之前，三條控制線由各部門分頭劃定，在劃定規(guī)程、技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)定上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，劃定工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也不夠，出現(xiàn)了交叉重疊難落地等情況，而且這對后續(xù)規(guī)范管理和嚴(yán)格監(jiān)管造成不少矛盾和沖突。

以生態(tài)紅線為例，自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東指出，根據(jù)官方近期開展的一項評估，主要存在三大問題，一是規(guī)則不明導(dǎo)致的矛盾沖突問題；二是延續(xù)了過去自然保護(hù)地劃定存在的范圍不準(zhǔn)、邊界不清、交叉重疊等問題；三是底數(shù)底圖不一致，出現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間的沖突等。

機構(gòu)改革之后，三條控制線作為“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃的核心要素和強制性內(nèi)容，由自然資源部牽頭組織，統(tǒng)籌解決空間上的沖突問題。

根據(jù)意見提出的目標(biāo)，到2020年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，完成三條控制線劃定和落地。

三條線沖突如何協(xié)調(diào)？

劉國洪指出，下一步工作中，首先必須堅持保護(hù)優(yōu)先、應(yīng)劃盡劃，確保將生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線。接下來，是解決過去存在的三條線交叉、重疊、沖突難落地等問題。

孫雪東表示，三條控制線實際上是有一定優(yōu)先級的。在三條控制線出現(xiàn)矛盾時，采取以下處理規(guī)則：一是強化底線約束，體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先。生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；最后才是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。

二是明確調(diào)入調(diào)出規(guī)則。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。

為了讓“三線紅線”真正守住底線，自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長張兵在此間指出，意見要求將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。相關(guān)督查等結(jié)果也會作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。(完)