“檢察機關提起公益訴訟”入法逾兩年 解決“公共利益誰來管”的難題

檢察機關公益訴訟動了這個“奶酪”

“公益訴訟是特殊的力量。長期以來，一些行政機關在執(zhí)法過程中存在一些難以處理或不處理的問題，這些問題的背后不少都存在利益集團。這個‘奶酪’不好動，但檢察機關的公益訴訟就動了這個奶酪！”在提到檢察機關公益訴訟時，海南省檢察院第八檢察部主任劉本榮這樣說。

自2015年7月試點以來，檢察機關公益訴訟便備受外界關注。試點兩年后，2017年6月，“檢察機關提起公益訴訟”正式入法，至今已有兩年半。

檢察機關提起公益訴訟的效果如何？解決了哪些問題？還存在哪些問題？帶著這些疑問，北京青年報記者近日遠赴海南進行采訪。

寫入法律

解決“公共利益誰來管”的問題

北京青年報記者注意到，檢察機關提起公益訴訟試點始于2015年7月。當時，全國人大常委會授權最高檢在北京、安徽、山東、廣東等13個省（市、區(qū)）開展公益訴訟試點。

作為法律監(jiān)督機關，檢察機關的重要職責是確保法律統(tǒng)一正確實施。

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，“檢察機關提起公益訴訟”正式寫入行訴法、民訴法。這一決定在不少人看來，解決了“公共利益誰來管”的問題。

行訴法新增規(guī)定：檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。

行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

民訴法新增規(guī)定：檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向法院提起訴訟。

真實案例

市民舉報排污 檢方提起訴訟

“美蘭區(qū)美麗沙音樂廣場海邊往西邊1到2公里左右有人往海里倒淤泥，污染海水，請市海洋局核實處理，謝謝！”2018年10月起，有數(shù)名市民通過海口市政府12345熱線舉報了上述問題，舉報達11次之多。不過，?？谑泻Ｑ缶值幕貜褪?，“到達現(xiàn)場后，執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，在美麗沙別墅區(qū)西側(cè)海域有平板船裝卸建筑廢料，無船舶向海里面傾倒淤泥”。但舉報仍然不斷。

于是，?？谑行阌^(qū)人民檢察院永興海洋檢察室的干警便攜帶無人機來到了舉報的事發(fā)海域，“我們沒辦法進入到事發(fā)地點，通過無人機排查有利于發(fā)現(xiàn)并固定線索?！?/p>

北青報記者了解到，目前全省已購置無人機51臺，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室利用無人機開展調(diào)查取證856次，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟線索894件。果然，一組組向海里傾倒垃圾的畫面清晰地通過無人機記錄了下來。

一位干警介紹，2018年7月，海南某疏浚工程公司在未取得傾廢許可證的情況下，通過捏造將工地建筑垃圾用船運到湛江某村廢棄地的事實，欺騙了臨時碼頭的海洋審批機關，在?？谑忻利惿掣浇Ｓ虼罱ㄅR時靠泊碼頭，使用船只裝卸建筑淤泥（渣土）并傾倒入海。

“我們找到了傾倒轉(zhuǎn)運的碼頭，旁邊停放著待卸貨的車。垃圾被傾倒到轉(zhuǎn)運船上，再轉(zhuǎn)運到傾倒船上。我們通過無人機拍攝到了一整套流程。”

2019年10月，?？谑袡z察院向海口海事法院提起了民事公益訴訟。這是“檢察機關提起公益訴訟”寫入法律后的一起典型案例。

維護公益

補強行政機關執(zhí)法手段不足

“檢察機關提起公益訴訟”入法之后，各省檢察機關動作迅速。以海南為例，2017年7月17日，海南省人民檢察院第二分院將“楊象清非法采礦案”作為全省首件公益訴訟案件立案。

楊象清是海南某公司的法定代表人。2014年至2016年，他多次雇人非法開采該公司承包地里的玄武巖礦石，并對外銷售。雖然執(zhí)法局對他非法采礦行為作出了兩次行政處罰，但楊象清拒不停止違法采礦行為。

2018年12月，海南省二中院判決，該公司與楊象清連帶承擔地質(zhì)環(huán)境修復費用百余萬。

“民事公益訴訟補強了行政機關執(zhí)法手段的不足，”海南省檢察院第二分院第五檢察部副主任王幫元說。

“對于礦山地質(zhì)環(huán)境修復問題，檢察機關可以提起行政公益訴訟要求主管行政機關采取措施命令公益侵權人修復環(huán)境，但效力僅能及于行政相對人即公司。但該公司財產(chǎn)明顯不足以承擔侵權責任，行政手段無法達到維護公共利益的目的”。

王幫元說，為了有效保護環(huán)境維護公益，該案選擇提起民事公益訴訟，要求股東對公司債務承擔連帶責任，避免了公司財產(chǎn)不能承擔侵權責任的問題。

特殊力量

直指問題背后的利益集團

需要承擔連帶責任的不僅僅是非法采礦的楊象清。劉本榮告訴北青報記者，檢察民事公益訴訟在守護海洋方面也有獨特的作用。

“當前海洋執(zhí)法部門打擊非法盜采海砂明顯存在手段不足、被追究主體單一、未追究損害賠償責任等問題，造成違法主體違法成本低，導致非法盜采海砂對海洋生態(tài)環(huán)境的損害一直持續(xù)且愈演愈烈?！?/p>

為斬斷海砂盜采的“黑手”，海南省檢察院集中交辦了一批非法盜采海砂民事公益訴訟案件，并探索將“船主”列為共同被告，盡量將船舶所有人、出租人、涉案在逃違法犯罪人員列入公益訴訟共同被告一起起訴，加大對非法盜采海砂的打擊力度。

他說，在以往，海警部門很難有證據(jù)證明租船給別人的“船主”也是非法采砂的主體，即很難認定“船主”為共同侵權。在發(fā)現(xiàn)非法采砂情況后，相關部門一般都是進行行政處罰、要求把砂倒進海里就可以了，“我們檢察機關就認真了一把、較真了一把?！?/p>

這樣的“較真”也已經(jīng)付諸實踐。在對一起“非法采砂案”起訴時，海南省人民檢察院第二分院就將采砂者和船舶所有人福建某船務公司一起列為了被告。

起訴書明確：“該公司作為船舶所有權人，明知該船裝設采砂設備需要經(jīng)許可和檢驗，未經(jīng)審批擅自裝設自吸采砂設備參與非法采砂?！薄按拔泄芾砣嗣髦缮罢邲]有合法采砂、用海許可審批手續(xù)，仍將船租給他”。起訴書提到，該公司應對非法采砂行為造成的損害后果承擔連帶賠償責任。

劉本榮認為，公益訴訟是特殊的力量，讓很多行政機關無法顧及甚至放任不管的問題得到了解決?！昂芏鄦栴}的背后，其實都有大量的利益集團。這個奶酪不好動，檢察機關公益訴訟就動了這個奶酪?！?/p>

據(jù)悉，為保護海洋資源、守護藍色國土，開展“守護海洋”檢察公益訴訟專項監(jiān)督，海南共對海洋環(huán)境保護領域公益訴訟案件立案129件，發(fā)出訴前檢察建議93件，提起民事公益訴訟13件，推動整改一批非法采砂、近海養(yǎng)殖污水直排入海、海水養(yǎng)殖侵占海防林等方面的突出問題。

破局

從“專家鑒定”到“專家意見”

違法行為人“眼花”不配合

“檢察機關提起公益訴訟”也存在一些難點。

2020年1月，北青報記者再度到了美麗沙音樂廣場，在“城海大境、親海藏園”等廣告牌子的背后，仍堆放著不少建筑垃圾。究竟有多少建筑垃圾被傾倒到了海洋？這個問題曾困擾了檢察機關很長時間。

“調(diào)查過程是非常艱辛的，比如傾倒到海里的量究竟有多少？我們只拍到了一艘船，并不知道一艘船能運多少建筑垃圾，也不知道傾倒的總數(shù)究竟有多少。”

海口市檢察院第六檢察部負責人樊光裕說，海口市海洋局調(diào)查了一個星期都未能取得進展。

海口市檢察院在取得視頻證據(jù)后，也曾詢問過違法行為人，但對方拒不回答。當檢察院把視頻拿到違法行為人面前時，對方甚至回答“我眼花，我看不清楚”。最終，?？谑袡z察院綜合運用專家鑒定和實地調(diào)查等手段，掌握了相關數(shù)據(jù)，明確了建筑垃圾傾倒入海對海洋生態(tài)的損害。

該案件的起訴書中明確載明，“截至2018年12月14日，該公司使用船舶運輸建筑垃圾約兩個月，有證據(jù)證明至少船運了69360方建筑垃圾”。

依法使用專家意見等證據(jù)

北青報記者獲悉，海南省檢察機關公益訴訟的案件類型主要集中在環(huán)境生態(tài)領域，食藥領域、國土出讓等領域的案件明顯偏少。對生態(tài)環(huán)境損害評估難、計算損失方法不確定，省內(nèi)缺少綜合性生態(tài)環(huán)境鑒定機構(gòu)，鑒定費用高，沒有可借鑒的經(jīng)驗。

“尤其是很多公益侵害、損害難以通過鑒定量化，而且目前也找不到合適的其他‘量化’途徑，專家意見尚需與法院進行溝通”。

不過，公益損害鑒定難，是“檢察機關提起公益訴訟”入法之后各省面臨的共同問題。高層也試圖破解該難題。

2019年1月，最高檢會同生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。

針對“司法鑒定”問題，意見明確，探索建立檢察公益訴訟中生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定管理和使用銜接機制。探索完善鑒定收費管理和經(jīng)費保障機制。依法合理使用專家意見等證據(jù)。

針對專家意見，意見明確，“檢察機關在辦案過程中，涉及案件的專門性問題難以鑒定的，可以結(jié)合案件其他證據(jù)，并參考行政執(zhí)法機關意見、專家意見等予以認定?！?/p>

地方的探索也值得關注

2019年5月13日，浙江省檢察院、省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合成立全國首家公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室，將接受省內(nèi)各級檢察院委托，開展公益訴訟環(huán)境損害類案件的勘驗取證、檢測鑒定等技術服務。

江蘇緊隨其后。2019年7月5日，由江蘇省檢察院與江蘇省生態(tài)環(huán)境廳合作成立的公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室在南京揭牌。

該聯(lián)合實驗室將依托省檢察院司法鑒定中心進行前期公益訴訟采樣，再由省環(huán)境監(jiān)測中心進行檢測，最后由省環(huán)境科學研究院鑒定評估，出具鑒定報告。

關注

公益訴訟不是和行政機關爭輸贏

“起初起訴是很難的，一些行政機關對此不理解，有些人覺得丟了面子、影響地方形象?！痹跈z察機關提起公益訴訟初始，曾有檢察院相關人員告訴北青報記者。這樣的問題在海南也存在。

據(jù)介紹，海南一些行政機關存在對公益訴訟工作支持力度不足的問題。在辦理公益訴訟工作中，存在地方干擾及制度上的障礙，且在辦理一些案件中阻力較大，難以突破。部分行政機關人員擔心追責，影響業(yè)績，對于公益訴訟工作不配合。

但上述問題正在得到解決。海南省委常委、政法委書記劉星泰告訴記者，“全省共有18個地方黨委政府主要領導先后對公益訴訟檢察工作作出批示肯定，來瓊視察的解放軍和武警部隊團、天津河北貴州團全國人大代表，以及省‘兩會’代表、委員都給予了高度評價?！?/p>

基層相關部門的態(tài)度也正在轉(zhuǎn)變。

2018年9月，海南省樂東縣檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)，樂東縣鶯歌海鎮(zhèn)西南電廠旁長期使用煤炭和木柴烘焙廢棄海產(chǎn)品加工魚粉，生產(chǎn)時大量排放黑煙并發(fā)出濃烈的腥臭味，產(chǎn)生的污水未經(jīng)處理就直排進附近水坑中，形成了一個面積較大的污水坑。2018年11月，樂東縣檢察院向樂東縣生態(tài)環(huán)境局發(fā)出了檢察建議，責令該魚粉加工廠停止違法行為。

“檢察院發(fā)現(xiàn)問題后，及時傳達給我們。我們馬上整改督促。”樂東縣生態(tài)環(huán)境局污染控制科科員陳志清認為，檢察院和相關職能部門“并不是對抗的關系”。

“公益訴訟能動員整個社會力量參與環(huán)保。檢察院給我們提了很多建議，這種共贏、多贏、雙贏的模式，能倒逼企業(yè)整改、倒逼政府部門履行職責。對我們也是監(jiān)督和推動。”

在去年3月接受北青報記者采訪時，最高檢副檢察長張雪樵也曾談及這個問題。他說，“我們辦理公益訴訟案件，不是和行政機關爭個你輸我贏、你高我低，而是為了幫助、促進政府依法行政，共同維護好人民根本利益，實現(xiàn)雙贏、多贏、共贏。通過訴前程序，強化監(jiān)督、溝通、協(xié)調(diào)，促進行政機關依法履職，不僅有利于及時保護公益，而且可以用最小的司法資源獲得最佳辦案效果?！?/p>

2019年10月，張雪樵在一次新聞發(fā)布會上提到，堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)，通過公開宣告、圓桌會議、組織聽證等方式，督促行政機關主動履職整改，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

“今年以來，行政機關對檢察建議的回復整改率達97.1%，絕大多數(shù)公益受損問題在訴前得到解決。對經(jīng)過訴前程序沒有整改的，依法提起訴訟，達到起訴一起、警示一片的效果，有效促進依法行政?！?/p>

張雪樵說，將持續(xù)強化對公益的司法保護；聚焦人民群眾司法需求，多辦社會反映強烈的公益侵害案件，多辦有影響的“硬骨頭”案件，努力提供更精準、更優(yōu)質(zhì)的檢察公益訴訟產(chǎn)品。

本報記者　孟亞旭