七、 責任分析

　　按照依法依規(guī)嚴肅問責的要求，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《上海市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》、《上海市外灘風景區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和政府規(guī)章，以及市、區(qū)相關(guān)部門的“三定方案”，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對這起事件負有不可推卸的責任。責任分析如下：

　　(一)黃浦區(qū)政府對事件負有主要管理責任

　　黃浦區(qū)政府依法負責本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)工作。對新年倒計時活動場所變更后的風險預(yù)判不足；對包括黃浦公安分局、黃浦區(qū)市政委等相關(guān)部門落實黃浦區(qū)政府常務(wù)會議要求的情況未進行檢查督促；未建立健全預(yù)警機制；未嚴格按照中辦、國辦的要求“嚴格執(zhí)行24小時專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”；事件發(fā)生后，未按規(guī)定及時向市政府報告。

　　(二)黃浦公安分局對事件負有直接管理責任

　　黃浦公安分局負責本行政區(qū)域內(nèi)重大節(jié)慶、重要人員密集場所的安全保衛(wèi)工作方案和專項安全保衛(wèi)應(yīng)急預(yù)案的制定與實施。未落實黃浦區(qū)政府常務(wù)會議提出的具體要求，未研究制定專門的應(yīng)對方案；對12月31日監(jiān)測到的人員流量變化情況風險評估不足，未及時提出預(yù)警；應(yīng)對處置措施不到位；未及時向本級政府和上級主管部門報送突發(fā)事件信息；對上級主管部門的要求執(zhí)行不力。

　　(三)黃浦區(qū)市政委對事件負有管理責任

　　黃浦區(qū)市政委負責本行政區(qū)域內(nèi)市容市貌和外灘風景區(qū)等重要地區(qū)的管理。未落實黃浦區(qū)政府常務(wù)會議提出的具體要求。

　　(四)黃浦區(qū)旅游局對事件負有管理責任

　　黃浦區(qū)旅游局負責本行政區(qū)域內(nèi)旅游經(jīng)營活動的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。作為歷年新年倒計時活動以及2015年新年倒計時活動的承辦方，對活動場所變更風險未充分評估，變更信息向社會公眾告知不充分。

　　(五)黃浦區(qū)外灘風景區(qū)管理辦公室對事件負有管理責任

　　黃浦區(qū)外灘風景區(qū)管理辦公室具體負責外灘風景區(qū)內(nèi)市容景觀等公共事務(wù)管理的組織和協(xié)調(diào)工作。未具體落實黃浦區(qū)政府常務(wù)會議提出的工作要求。未依法制定外灘風景區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。

　　(六)上海市公安局對事件負有指導(dǎo)監(jiān)督管理責任

　　上海市公安局負責全市范圍內(nèi)公共場所安全保衛(wèi)工作的指導(dǎo)監(jiān)督管理。對黃浦公安分局落實上海市公安局“‘一點一方案’，制定周密的安保工作方案和應(yīng)急處置預(yù)案，加強活動現(xiàn)場警力配置”的要求監(jiān)督檢查不到位；對黃浦公安分局12月31日外灘風景區(qū)安全保障工作的檢查指導(dǎo)督促不夠。

　　八、 對事件有關(guān)責任人員的處理建議

　　周偉，市委委員，黃浦區(qū)區(qū)委書記。貫徹落實國家和本市有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的法律法規(guī)不力，對轄區(qū)內(nèi)相關(guān)部門履行突發(fā)事件應(yīng)急管理工作職責不到位的問題失察。在抓干部守土有責、守土盡責的教育管理上失責。未嚴格落實中辦、國辦關(guān)于“嚴格執(zhí)行24小時專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”的要求。未能及時了解事發(fā)情況并及時趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負有主要領(lǐng)導(dǎo)責任。事發(fā)當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。建議給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。

　　彭崧，黃浦區(qū)區(qū)委副書記、區(qū)長。對轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)不力。未對區(qū)相關(guān)部門落實區(qū)政府常務(wù)會議具體要求情況進行檢查督促，對轄區(qū)內(nèi)重點區(qū)域風險評估不足和黃浦公安分局應(yīng)對處置措施不到位的問題失察。未嚴格落實中辦、國辦關(guān)于“嚴格執(zhí)行24小時專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”的要求。未能及時了解事發(fā)情況并及時趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負有主要領(lǐng)導(dǎo)責任。事發(fā)當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。建議給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分。

　　周正，黃浦區(qū)副區(qū)長，黃浦公安分局黨委書記、局長。未落實區(qū)政府常務(wù)會議提出的具體要求，未認真研究制定專門的應(yīng)對方案；對12月31日當晚監(jiān)測到的人員流量變化情況風險評估不足，未及時提出預(yù)警；應(yīng)對處置措施不力；未及時向本級政府和上級主管部門報送突發(fā)事件信息；對上級主管部門的要求執(zhí)行不力。對事件負有主要領(lǐng)導(dǎo)責任。建議給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分。

　　吳成，黃浦區(qū)區(qū)委常委、副區(qū)長，分管旅游工作。作為主辦歷年外灘新年倒計時活動和2015年外灘源新年倒計時活動的區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)，對新年倒計時活動場所變更風險評估不足、變更信息向社會公眾告知不充分的問題失察。未嚴格落實中辦、國辦關(guān)于“嚴格執(zhí)行24小時專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”的要求。未能及時了解事發(fā)情況并及時趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負有主要領(lǐng)導(dǎo)責任。事發(fā)當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。建議給予黨內(nèi)嚴重警告、行政降級處分。

　　陳琪，黃浦公安分局黨委委員、副局長。作為12月31日外灘風景區(qū)域安全保衛(wèi)現(xiàn)場指揮點負責人，對外灘風景區(qū)域可能出現(xiàn)的大客流缺乏有效預(yù)判；對安全保衛(wèi)責任區(qū)內(nèi)的風險評估不足；面對突發(fā)狀態(tài)，配置警力不合理，應(yīng)急處置措施不力。對事件負有主要領(lǐng)導(dǎo)責任。建議給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分。

　　陳榮霖，黃浦公安分局黨委委員、局長助理兼指揮處處長。對12月31日安全保衛(wèi)區(qū)域內(nèi)的人員流量預(yù)估、極端狀態(tài)、風險因素等方面未作充分評估；對不斷上升的人員流量未及時提出預(yù)警，應(yīng)對處置措施不力，未及時向本級政府和上級主管部門報送突發(fā)事件信息；對上級主管部門的要求落實不力。對事件負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任。建議給予行政記過處分。

　　徐文虎，黃浦區(qū)市政管理黨工委副書記、市政管理委員會主任、區(qū)城管行政執(zhí)法局局長。未落實區(qū)政府常務(wù)會議的具體要求，未認真研究制定專門的應(yīng)對方案。對事件負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任。建議給予行政記過處分。

　　孫忠明，黃浦區(qū)旅游局黨組副書記、局長。作為具體落實歷年外灘新年倒計時活動和2015年外灘源新年倒計時活動的具體負責人，對新年倒計時活動場所變更風險評估不足，變更信息向社會公眾告知不充分的問題失管。對事件負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任。建議給予行政記過處分。

　　周順國，黃浦區(qū)市政管理工作委員會調(diào)研員，外灘風景區(qū)管理辦公室負責人。未按照職責做好外灘風景區(qū)的協(xié)調(diào)、管理和安全工作。對事件負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任。建議給予行政記過處分。

　　陳昌俊，上海市公安局指揮部副主任，分管上海市公安局指揮中心。對黃浦公安分局12月31日外灘安全保衛(wèi)工作方案指導(dǎo)不到位；對黃浦公安分局在外灘安全保衛(wèi)工作中應(yīng)對處置措施不力的情況監(jiān)督不到位。對事件負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任。建議給予行政記大過處分。

　　余志豪，上海市公安局指揮中心主任，負責上海市公安局指揮中心工作。對12月31日外灘安全保衛(wèi)現(xiàn)場風險評估不足；對黃浦公安分局在外灘安全保衛(wèi)工作中應(yīng)對處置措施不力的情況監(jiān)督指導(dǎo)不到位。對事件負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任。建議給予行政記大過處分。

　　建議責成黃浦區(qū)政府向市政府作出深刻檢查。

　　九、 整改建議

　　這起公共安全責任事件，后果極其嚴重，社會影響極其惡劣，教訓極其深刻。必須時刻牢記，維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行安全，是政府法定的職責和應(yīng)盡的義務(wù)。事件調(diào)查結(jié)果警示我們，領(lǐng)導(dǎo)干部思想麻痹是城市公共安全的最大隱患，安全責任落實不力是城市公共安全的最大威脅。事件調(diào)查結(jié)果告誡我們，各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部必須時刻把人民群眾生命財產(chǎn)安全放在第一位，不能有絲毫僥幸，不能有絲毫疏忽，不能有絲毫懈怠，必須以對黨和人民極端負責的精神，不遺余力、竭盡全力、殫精竭力，切實保護好人民群眾生命財產(chǎn)安全，切實維護好城市運行安全，切實履行好黨和人民賦予的神圣使命。在對事件原因進行深入剖析的基礎(chǔ)上，聯(lián)合調(diào)查組提出以下整改建議：

　　(一)切實落實安全責任制，大力增強“紅線”、“底線”意識。

　　要真正把安全作為不能觸碰、不能逾越的高壓線，把“紅線”、“底線”作為守護生命安全的保護線。按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的要求，進一步健全安全責任體系，全面落實管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，切實把安全責任逐級落實到基層、落實到崗位、落實到人頭。要嚴格落實政府部門監(jiān)管責任，進一步落實區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責任，依法強化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，切實做到守土有責、守土負責、守土盡責，堅決把好每道安全關(guān)。

　　(二)切實加強對大人流場所和活動的安全管理，進一步落實和完善相關(guān)制度規(guī)定。

　　這起事件暴露出本市公共安全管理方面仍然存在盲點，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動安全風險評估不足、準備不充分，存在管理空白。要按照國務(wù)院《大型群眾性活動安全管理條例》，對大型群眾性活動嚴格依法審批，切實落實相應(yīng)監(jiān)管和防范措施。盡快制定出臺本市大型群眾性活動安全管理實施辦法，加強對公共場所群眾自發(fā)聚集活動管理，填補無組織群眾活動的管理空白。對照國家旅游局日前下發(fā)的《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》，本市各景區(qū)要抓緊核算游客最大承載量，制定游客流量控制預(yù)案。各區(qū)縣、各部門和單位要按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的要求，堅持預(yù)防為主、關(guān)口前移、重心下沉。在6月底前完成對旅游景點、商業(yè)設(shè)施、體育場館、娛樂場所、公園、學校、地鐵、機場、車站、碼頭等人員密集場所的公共安全檢查，梳理風險隱患清單，落實整改治理措施。要督促相關(guān)經(jīng)營和管理單位制定應(yīng)急預(yù)案，明確最大人流承載量、限流措施和疏散路線等具體內(nèi)容，做到“有組織活動有預(yù)案，群眾自發(fā)活動也要有預(yù)案”，尤其對活動變更要做好風險評估、信息發(fā)布等工作。要根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，落實活動場所的供水供電、臨時廁所、移動通信等基本保障措施。各區(qū)縣要在年底前對涉及公共安全的重要場所進行全面梳理和評估，符合條件的要建立區(qū)縣級基層應(yīng)急管理單元，明確管理單元牽頭主體，做實特定區(qū)域應(yīng)急管理工作。

　　(三)切實加強監(jiān)測預(yù)警，進一步提升突發(fā)事件防范能力。

　　這起事件反映出，相關(guān)管理部門對監(jiān)測信息研判不夠、對人群高度密集產(chǎn)生的后果估計不足。要健全“誰主管、誰監(jiān)測，誰預(yù)警、誰發(fā)布”的預(yù)警管理機制，針對不同突發(fā)事件，完善預(yù)警標準和響應(yīng)措施。進一步加強重點環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域和重要時段的現(xiàn)場情況監(jiān)測，結(jié)合大規(guī)模人員聚集、大流量交通等情況變化，加強分析研判，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、趨勢性問題，及時啟動相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，采取限流、劃定區(qū)域、單向通行等交通管控措施，重點加強臺階、扶梯、連接通道等特定區(qū)域的人員流動管理。要適時在全市重要場所設(shè)立顯示屏和高音喇叭等安全提示設(shè)施，充分利用應(yīng)急廣播、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等平臺發(fā)布預(yù)警信息和相關(guān)提示，規(guī)范引導(dǎo)市民游客采取合理避險措施。要利用大數(shù)據(jù)加快構(gòu)建全市統(tǒng)一的公共安全信息平臺，實現(xiàn)信息共享，進一步加強預(yù)警信息溝通。

　　(四)切實加強應(yīng)急聯(lián)動，進一步強化應(yīng)急處置能力。

　　這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運行管理亟需破解的難題。要結(jié)合這起事件教訓，近期抓緊組織修訂本市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動處置暫行辦法，進一步規(guī)范本市應(yīng)急聯(lián)動體制機制和響應(yīng)程序，強化指揮協(xié)同，提升應(yīng)急聯(lián)動處置效能。要加強應(yīng)急隊伍訓練和管理，組織開展實戰(zhàn)化應(yīng)急演練，特別是要針對軌道交通、高層建筑、危險化學品、人員密集場所等開展專項處置和救援訓練及演練，確?，F(xiàn)場處置和救援有序高效。各區(qū)縣政府、各有關(guān)部門和單位要認真執(zhí)行值班值守制度，嚴格落實重要節(jié)假日及重大活動前后領(lǐng)導(dǎo)值班帶班制度。要按照突發(fā)事件信息報告規(guī)定的時限要求，向同級和上級政府總值班室報告，避免信息遲報、漏報，杜絕謊報、瞞報。

　　(五)切實加強宣教培訓，進一步提升全社會公共安全意識和能力。

　　加強人民群眾的公共安全教育是各級政府的一項重要工作，需要常抓不懈。要充分發(fā)揮“5·12”防災(zāi)減災(zāi)日等公共安全宣傳活動作用，依托傳統(tǒng)媒體和新媒體，開展公共安全知識普及。要扎實推進公共安全宣傳教育工作“進社區(qū)(鄉(xiāng)村)、進企業(yè)、進學校”，鼓勵市民積極參與社區(qū)(鄉(xiāng)村)組織的防災(zāi)宣傳活動，督促企事業(yè)單位組織職工開展應(yīng)急技能培訓和實戰(zhàn)演練，加強大中小學安全教育，增強青少年學生安全意識和自救、互救能力。加緊研究制定本市院前急救地方性法規(guī)。要加強以急救知識為核心的應(yīng)急技能培訓，不斷提高急救專業(yè)資質(zhì)人員比例。推動市民參與應(yīng)急演練和宣傳教育，共同樹立憂患意識，增強安全防范知識，提高突發(fā)事件應(yīng)對能力。