新法來(lái)了，基層環(huán)保部門能否“雄起”

　　環(huán)保部門第一次有了行政強(qiáng)制權(quán)

　　舊版環(huán)保法正式施行于1989年，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)20余年的努力，針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等專項(xiàng)法陸續(xù)出臺(tái)，形成了我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律系統(tǒng)。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保法與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的情況日益突出。

　　湖南省郴州市臨武縣副縣長(zhǎng)段外賓長(zhǎng)期分管環(huán)保工作，他告訴半月談?dòng)浾?，舊環(huán)保法“感覺像棉花”，對(duì)于如何進(jìn)行罰款、拘留等量刑都沒有具體規(guī)定，執(zhí)法部門很難操作。

　　對(duì)此，湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)保局副局長(zhǎng)張洪峰表示認(rèn)同。“環(huán)保部門由于沒有充分授權(quán)，這就帶來(lái)了很多問(wèn)題。”張洪峰說(shuō)，“部分企業(yè)環(huán)境意識(shí)淡薄，不在相關(guān)部門進(jìn)行登記直接就生產(chǎn)，環(huán)保部門沒有查封權(quán)，有時(shí)只能眼睜睜看著他們排污。”

　　“環(huán)保部門什么時(shí)候有權(quán)去強(qiáng)制呢？在行政處罰決定書生效的3個(gè)月以后，可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但法院強(qiáng)制執(zhí)行還要經(jīng)過(guò)審查、研究。隨后，法院告知沒有辦法執(zhí)行，因?yàn)槠髽I(yè)已經(jīng)建成，只能另外走一套程序，責(zé)令它停止生產(chǎn)。重新走一個(gè)法律程序，拖上一年甚至幾年，企業(yè)已經(jīng)造成污染。有的企業(yè)在法院強(qiáng)制執(zhí)行之前被轉(zhuǎn)讓，造成所有法律依據(jù)作廢，因?yàn)闆]有執(zhí)行標(biāo)的了。”張洪峰說(shuō)。

　　針對(duì)執(zhí)法手段偏軟、處罰措施不到位等頑疾，新環(huán)保法賦予環(huán)保部門查封扣押、停產(chǎn)關(guān)閉等新的環(huán)境管理職權(quán)和對(duì)違法行為的打擊手段，并特別規(guī)定對(duì)相應(yīng)環(huán)境違法案件移送公安機(jī)關(guān)，實(shí)施行政拘留或啟動(dòng)刑事司法程序，顯著提升了環(huán)保部門的執(zhí)法地位。

　　新法出臺(tái)實(shí)施使得環(huán)保工作更加有抓手。“環(huán)保部門享有扣押、查封權(quán)、‘按日計(jì)罰’權(quán)和行政拘留權(quán)。這是第一次賦予環(huán)境監(jiān)管部門行政強(qiáng)制措施權(quán)。”廣西天峨縣環(huán)保局長(zhǎng)韋榮建說(shuō)。

　　采訪中，不少基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人期待環(huán)保執(zhí)法更為剛硬，呼吁從國(guó)家層面把環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)納入執(zhí)法單位。

　　厘清責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、提高違法成本，期盼再給力

　　安徽馬鞍山市環(huán)保局局長(zhǎng)汪金煌表示，相比過(guò)去，新環(huán)保法強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任體系，明確地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管，相關(guān)部門按照職權(quán)履行環(huán)境管理職責(zé)。這從政府管理層面確立了監(jiān)管責(zé)任體系，也有利于地方政府及所屬部門厘清環(huán)境管理職責(zé)，確保依職權(quán)盡職履責(zé)，在環(huán)境管理的具體事項(xiàng)上也將有利于部門的聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)機(jī)制的完善。

　　采訪中，一些環(huán)保官員也表示，新環(huán)保法規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但對(duì)于政府如何負(fù)責(zé)仍然沒有細(xì)化。行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)劣情況都缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)于一些環(huán)境質(zhì)量變差的區(qū)域，其行政首長(zhǎng)承擔(dān)何種責(zé)任？這些情況都有待細(xì)化，否則法律很難“接地氣”。

　　違法成本太低，守法成本高，也一直是環(huán)保痼疾。此次，新環(huán)保法出臺(tái)，基層環(huán)保官員一致認(rèn)為新法實(shí)施按日計(jì)罰、不設(shè)上限罰款、甚至可問(wèn)責(zé)刑事，對(duì)污染企業(yè)有比較大的震懾作用。

　　江蘇連云港市環(huán)保局局長(zhǎng)韋懷余對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō)：“以前，對(duì)很多企業(yè)來(lái)說(shuō)，直排就獲利，比如，違法成本就是10萬(wàn)元，最多30萬(wàn)元以下。有些企業(yè)歡迎罰款，因?yàn)榱P了就合法化了，可以放心排污?，F(xiàn)在有一天算一天，一天10萬(wàn)元，兩個(gè)月就是600萬(wàn)元，這無(wú)疑是一大震懾。”

　　不少基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，新環(huán)保法加大了污染企業(yè)的違法成本，大幅提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地位，對(duì)于形成環(huán)保新格局有著較大作用，但新環(huán)保法的一些規(guī)定仍有待進(jìn)一步細(xì)化。

　　“目前新環(huán)保法的法律邊際尚不明確，比如公眾較為關(guān)注的‘按日計(jì)罰’問(wèn)題，怎么罰，標(biāo)準(zhǔn)是什么，何種行為算拒不執(zhí)行？盡管新環(huán)保法看著很‘解氣’，但目前法律邊界仍需要進(jìn)一步明確，建議出臺(tái)新環(huán)保法的實(shí)施細(xì)則，這個(gè)實(shí)施細(xì)則需可操作性。”廣西河池市環(huán)保局局長(zhǎng)覃獻(xiàn)生說(shuō)。

　　采訪中，一些環(huán)保官員還提到，新環(huán)保法規(guī)定污染企業(yè)觸犯刑律將承擔(dān)刑事責(zé)任，但尷尬的是，現(xiàn)行的刑法中尚無(wú)與新環(huán)保法相對(duì)應(yīng)的條款，無(wú)法具體實(shí)施。

　　執(zhí)法利劍在手，能力建設(shè)亦要跟上

　　湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環(huán)保法這個(gè)利器，但環(huán)保部門的環(huán)保監(jiān)察能力、監(jiān)察隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管需要的現(xiàn)象仍廣泛存在。環(huán)保監(jiān)察隊(duì)伍普遍是上世紀(jì)90年代的水平，但需要監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量、監(jiān)管范圍卻大大增加。

　　半月談?dòng)浾吡私獾?，為?yīng)對(duì)目前的環(huán)境形勢(shì)，需要大量的基層執(zhí)法人員在一線執(zhí)法，但基層環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍普遍人手嚴(yán)重不足，往往五六人管幾千家企業(yè)，管理難度極大。

　　廣西環(huán)保廳監(jiān)察總隊(duì)副總隊(duì)長(zhǎng)汪劍靈反映，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)大隊(duì)人員在2至3人的情況下，需要負(fù)責(zé)全縣上千家企業(yè)，是普遍現(xiàn)象。由于編制不足，目前很多縣級(jí)環(huán)保部門的工作經(jīng)費(fèi)幾乎全部來(lái)自執(zhí)法，影響執(zhí)法公正性和嚴(yán)肅性。

　　隊(duì)伍年齡、素質(zhì)也是一大問(wèn)題。“除掉財(cái)務(wù)、辦公室、內(nèi)勤、一些即將退休只能做些內(nèi)務(wù)的老干部，年輕人不多，我們局平均年齡48歲以上，沒有一個(gè)真正學(xué)環(huán)保出身的。”張洪峰說(shuō)。

　　在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)保部門對(duì)一些污染源的監(jiān)測(cè)能力跟不上，已經(jīng)給環(huán)境監(jiān)督工作帶來(lái)較大困難。廣西巴馬瑤族自治縣環(huán)保局長(zhǎng)羅慧說(shuō)：“我們縣是世界長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)，每年來(lái)此的游客達(dá)數(shù)十萬(wàn)人。此前有游客投訴廣場(chǎng)舞噪音污染，縣環(huán)保局有測(cè)定儀器，然而，卻沒有人具備相應(yīng)的使用資格。”

　　另外，從裝備配備上，我國(guó)公布的第一批執(zhí)法部門中沒有環(huán)保監(jiān)察部門，這就會(huì)給環(huán)保部門在執(zhí)法用車、裝備配備方面造成很多困難。河池市環(huán)保局副調(diào)研員吳海愨認(rèn)為，由于基層環(huán)保監(jiān)察能力、人員、技術(shù)手段有限，難以全面覆蓋，不留死角。

　　安徽宿州市環(huán)保局局長(zhǎng)卓傳計(jì)說(shuō)，“打鐵還得自身硬”。新環(huán)保法是把雙刃劍，既賦予環(huán)保部門執(zhí)法利器，也需要環(huán)保隊(duì)伍進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)水平和學(xué)法用法的專業(yè)技能。韋懷余則擔(dān)心，環(huán)保人員素質(zhì)跟不上，執(zhí)法水平不高。他呼吁，加強(qiáng)新環(huán)保法的培訓(xùn)。

　　補(bǔ)上環(huán)境新老賬，重典治污還須重點(diǎn)監(jiān)督

　　“新環(huán)保法中，監(jiān)管模式開始轉(zhuǎn)型是另一個(gè)顯著變化。”安徽淮北市環(huán)保局局長(zhǎng)郭海磊說(shuō)，傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)以1989年環(huán)保法為典型，它的環(huán)境監(jiān)管模式是以點(diǎn)源為基準(zhǔn)，一個(gè)個(gè)企業(yè)去監(jiān)管。現(xiàn)在20多年過(guò)去了，我們現(xiàn)在的環(huán)境污染是區(qū)域性、流域性的，包括農(nóng)村的面源污染，環(huán)保監(jiān)管模式已明顯落伍。

　　不少環(huán)保官員希望，繼新環(huán)保法出臺(tái)后，加強(qiáng)專項(xiàng)環(huán)保領(lǐng)域的立法，如加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境污染、水流域污染的治理立法。天津市環(huán)保局局長(zhǎng)溫武瑞說(shuō)，現(xiàn)行專項(xiàng)環(huán)保法律、法規(guī)內(nèi)容原則性強(qiáng)、操作性弱、處罰力度輕，有“要求”或“禁止”規(guī)定，無(wú)對(duì)應(yīng)法律責(zé)任條款，難以形成震懾和倒逼。

　　針對(duì)日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，不少基層環(huán)保工作人員建議新法加大監(jiān)管力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立環(huán)保所或者環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

　　許多省區(qū)市基層環(huán)境執(zhí)法人員建議，提高環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，逐步推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、統(tǒng)一，強(qiáng)化跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，改變法律法規(guī)“有規(guī)定、無(wú)罰則”的現(xiàn)實(shí)，增加完善司法解釋。

　　新法推進(jìn)“重典治污”，還須關(guān)注排污新動(dòng)向。比如，監(jiān)控難覆蓋中小污染源，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致出現(xiàn)政策“洼地”。2014年1月、7月，北京、天津先后大幅提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，多排加倍計(jì)費(fèi)、少排減半征收。而河北省現(xiàn)行排污費(fèi)征收為2003年標(biāo)準(zhǔn)。冀津企業(yè)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)約為1：7，對(duì)比北京差距更大。

　　溫武瑞說(shuō)，這客觀導(dǎo)致中小污染源跨區(qū)域形成“移動(dòng)煙囪”。有些小企業(yè)設(shè)備拉起來(lái)就走，第二天就能找地方重新生產(chǎn)，單個(gè)行政區(qū)提高標(biāo)準(zhǔn)難控制這樣“隨時(shí)搬家”的污染企業(yè)。這些新情況、新問(wèn)題都應(yīng)是新法推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中亟待解決的。(半月談?dòng)浾?史衛(wèi)燕 夏軍 楊丁淼 秦華江 鞏志宏)