對政府問責(zé)、監(jiān)督能否落實(shí)

　　一段時(shí)期以來，基層環(huán)保部門往往被夾在黨政“一把手”和企業(yè)之間，治污工作處處受阻。本次，新環(huán)保法對環(huán)保部門、地方政府要求更嚴(yán)，明確了環(huán)保直接與干部考評掛鉤、九種失職瀆職行為等。顯然，新環(huán)保法要實(shí)現(xiàn)“鐵拳治污”，就必須把對政府的問責(zé)、監(jiān)督落到實(shí)處，真正加大對包括環(huán)保部門、黨政“一把手”在內(nèi)的問責(zé)，這就需要克服一系列現(xiàn)實(shí)體制困難。

　　環(huán)保監(jiān)管體制尚需理順

　　湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)保局副局長張洪峰近來頗為得意。今年1月4日，雨湖區(qū)環(huán)保局進(jìn)行專項(xiàng)整治行動，對拒不執(zhí)行《責(zé)令停止排污決定》的企業(yè)進(jìn)行取證，并將3名責(zé)任人移送公安機(jī)關(guān)行政拘留。

　　“這是新環(huán)保法施行后，國內(nèi)按新法實(shí)施行政拘留的首例。”張洪峰說，對比以前執(zhí)法的軟弱無力，新環(huán)保法這樣“長著牙齒”的法律讓他覺得揚(yáng)眉吐氣。

　　但新法中最令企業(yè)負(fù)責(zé)人害怕的“行政拘留”離不開公安機(jī)關(guān)的聯(lián)動配合。由于是國內(nèi)首例，張洪峰在公安局辦理手續(xù)時(shí)還遇到了尷尬情況。由于公安電腦系統(tǒng)里對應(yīng)拘留手續(xù)的沒有環(huán)境保護(hù)法這個(gè)選項(xiàng)，最后，環(huán)保局只能采取手寫一份處罰決定書的辦法。

　　事實(shí)上，與公安部門的銜接是否順暢可能是新環(huán)保法拘留條款能否落地的關(guān)鍵。半月談記者走訪基層部門了解到，公安機(jī)關(guān)對新環(huán)保法的執(zhí)行也有不相適應(yīng)之處。由于環(huán)保問題極其專業(yè)，公安干警需要具備相關(guān)專業(yè)知識才能判定是否符合拘留條件。更為重要的是，如果公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留，被拘留者提出復(fù)議或訴訟的對象將是公安部門而非環(huán)保部門，這在一定程度上抑制了公安部門的執(zhí)法積極性。

　　環(huán)保“全能型”小部門與“綜合型”大職責(zé)不對稱的局面，讓多名環(huán)保局長認(rèn)為，盡管新環(huán)保法已實(shí)施，但離科學(xué)的環(huán)保監(jiān)督體制尚有一定距離。新環(huán)境保護(hù)法賦予環(huán)保部門對環(huán)境保護(hù)工作行使統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，但在實(shí)際工作中，環(huán)保部門僅僅在污染防治和執(zhí)法監(jiān)管這個(gè)單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經(jīng)濟(jì)行為環(huán)保部門仍無權(quán)介入，致使一些宏觀性的環(huán)保管理措施很難得到落實(shí)。這一矛盾造成政府要求和環(huán)境監(jiān)管脫節(jié)的尷尬局面。

　　與此同時(shí)，“多頭監(jiān)管”與“管理缺位”、交叉重復(fù)與盲區(qū)并存。如鎮(zhèn)級污水處理場管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)行管理都無人過問，發(fā)展和建設(shè)沒有規(guī)劃，環(huán)保部門雖然編制規(guī)劃，但得不到落實(shí)。

　　當(dāng)前我國環(huán)境污染治理和環(huán)境監(jiān)督都屬環(huán)保部門負(fù)責(zé)，這對厘清環(huán)保部門的權(quán)力和職責(zé)大為不便，既不利于建立現(xiàn)代化環(huán)保治理體系，又降低了環(huán)境責(zé)任追究制度的科學(xué)性。

　　采訪中，多名專家認(rèn)為，亟待理順環(huán)境治理與監(jiān)督機(jī)制，日常環(huán)保治理工作應(yīng)分散在各行業(yè)和部門，環(huán)保部門則重點(diǎn)負(fù)責(zé)達(dá)標(biāo)排放的監(jiān)管。

　　保護(hù)環(huán)境須遏制地方政府GDP沖動

　　多名環(huán)保官員指出，當(dāng)前體制機(jī)制下，地方政府追求GDP的沖動仍然旺盛，新環(huán)保法能否起到相應(yīng)的效果，關(guān)鍵還在于地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的取舍。

　　廣西壯族自治區(qū)環(huán)保廳污防處負(fù)責(zé)人介紹，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入較低，小企業(yè)特別是資源型的企業(yè)稅收在當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中占據(jù)一定比例，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較大，鑒于此，盡管一些企業(yè)工藝設(shè)備落后，但當(dāng)?shù)卣y下決心徹底關(guān)停排污小企業(yè)。

　　環(huán)保部門的執(zhí)法能力也往往取決于自身執(zhí)法意愿和地方政府的干預(yù)程度。多省區(qū)市基層環(huán)境執(zhí)法人員表示，環(huán)保部門人事權(quán)在地方，在環(huán)保與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突時(shí)，地方黨委、政府往往要求環(huán)保部門服從“發(fā)展大局”，項(xiàng)目大干快上，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。有的地方環(huán)保局對開發(fā)區(qū)不敢查、對重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查、領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭不敢查，尤其是市、縣環(huán)境執(zhí)法到位難度相當(dāng)大。

　　記者在采訪中了解到，目前企業(yè)的項(xiàng)目在逐步加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管，但政府主導(dǎo)的項(xiàng)目往往以重點(diǎn)項(xiàng)目、加快推進(jìn)、優(yōu)化環(huán)境等名義，在環(huán)評等環(huán)保工作沒有做好的情況下上馬。

　　此外，一些黨委一把手的干預(yù)也導(dǎo)致環(huán)保監(jiān)管掣肘重重。湖南省一市級環(huán)保局局長對記者說，之前一個(gè)污染企業(yè)讓他非常頭疼，市長有環(huán)保壓力，要求他限期關(guān)閉，但市委書記卻暗示他不要為難這家企業(yè)。

　　考核問責(zé)一把手要持續(xù)發(fā)力

　　湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓表示，新環(huán)保法是否能夠?qū)嵤┖茫话咽謱Ψ傻木次分暮苤匾?，政府考核機(jī)制如何落實(shí)非常關(guān)鍵。應(yīng)督促各地將環(huán)保法中的新規(guī)真正落實(shí)到考評機(jī)制中，對干部提拔使用真正產(chǎn)生影響。

　　“考核就是管帽子，新環(huán)保法的一大亮點(diǎn)就是將環(huán)保工作納入政績考核。目前，考核的方式和權(quán)重依然取決于黨委一把手和組織部門，因此，如何細(xì)化是關(guān)鍵。要實(shí)實(shí)在在進(jìn)行考核，應(yīng)該以環(huán)保剛性指標(biāo)為參考，如大氣、水、土地的污染和治理情況等。”湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥表示。

　　張洪峰認(rèn)為，一把手干預(yù)造成環(huán)保問題的現(xiàn)象可以通過上收審批權(quán)加以克服。“針對水泥、鋼鐵、冶煉、化工這些重大污染項(xiàng)目、其他可能會被地方政府干預(yù)的污染項(xiàng)目，應(yīng)把審批權(quán)收歸省廳直管，審批權(quán)不在地方環(huán)保局，就卡住了審批權(quán)限的問題。”

　　采訪中，部分環(huán)保部門負(fù)責(zé)人表示，目前環(huán)保部門的管理機(jī)制存在問題，由地方政府管理環(huán)保部門使之難以保持獨(dú)立性，建議環(huán)保形成垂直管理體系。

　　安徽大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)者張輝表示，落實(shí)監(jiān)督和問責(zé)，還應(yīng)推進(jìn)環(huán)保機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，在環(huán)保部門推行權(quán)力清單制度，厘清責(zé)任邊界，有效防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現(xiàn)等現(xiàn)象。通過制度安排，構(gòu)建環(huán)保工作與政府行政權(quán)力的關(guān)系，保障環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性，使環(huán)保執(zhí)法不受當(dāng)?shù)卣母缮妗?/p>

　　鐵拳治污，要把地方政府和環(huán)保部門的監(jiān)督、問責(zé)落到實(shí)處。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授胡靜認(rèn)為，過去的教訓(xùn)是將問責(zé)限制在內(nèi)部，問責(zé)往往流于形式。他建議，新環(huán)保法實(shí)施推進(jìn)中，建立目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度需要吸收公眾、專家和環(huán)保社團(tuán)參加。(半月談記者 史衛(wèi)燕 夏軍 楊丁淼 秦華江 鞏志宏)