糧食補貼源于農(nóng)業(yè)保護，也是農(nóng)業(yè)保護的核心所在，是當今世界許多發(fā)達國家采取的旨在保護和發(fā)展本國糧食產(chǎn)業(yè)通行的做法。我國2000年提出糧食補貼的政策構(gòu)想，2004年開始全國實施。目前，我國對種糧的補貼，包括糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼三項，體現(xiàn)了工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村、國家對農(nóng)民的回報，也是保證國家糧食安全和增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實需要。這一政策體系在前些年，較好地保護了農(nóng)民的利益，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對我國糧食增產(chǎn)發(fā)揮了重要保障作用。但是，隨著農(nóng)民工外出打工的逐漸增多，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴大，再加上世界糧食市場的沖擊，現(xiàn)行的種糧補貼方式的局限性越來越明顯地表現(xiàn)出來。全國政協(xié)委員、九三學社黑龍江省主委、黑龍江省政協(xié)副主席陶夏新近幾年一直關(guān)注種糧補貼的問題，在今年的全國兩會上，他提交了一份關(guān)于改進種糧補貼發(fā)放方式的提案，呼吁減輕種糧農(nóng)民的負擔，增強中國糧食產(chǎn)業(yè)在世界市場上的競爭力。今年5月，財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》，陶夏新近日向記者表示，該“種糧補貼新規(guī)”仍需進一步完善。

陶夏新

　　種糧補貼要補給種糧的人

　　“種糧補貼要補給種糧的人”，這是陶夏新委員在今年全國兩會期間九三界別小組討論時的發(fā)言題目。他告訴記者，之所以把這個問題作為發(fā)言的主題，跟近年來規(guī)模日益擴大的土地流轉(zhuǎn)有關(guān)。

　　2013年黑龍江省政協(xié)換屆之后，連任省政協(xié)副主席的陶夏新調(diào)整了工作分工，主要負責召集農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的委員開展調(diào)研。作為我國地震工程領(lǐng)域的專家，農(nóng)業(yè)對于陶夏新來說是一個全新的領(lǐng)域。為了了解當前農(nóng)業(yè)所面臨的一些問題和困難，陶夏新帶領(lǐng)省政協(xié)相關(guān)部門和九三學社省委進行了聯(lián)合調(diào)研，他們用兩年多的時間，走鄉(xiāng)串戶，深入到田間地頭，甚至還回到了自己曾經(jīng)下鄉(xiāng)的農(nóng)村，了解到了許多第一手的資料。通過調(diào)研，陶夏新發(fā)現(xiàn)，目前我國的糧食生產(chǎn)成本已經(jīng)逐漸接近或高于進口的糧食價格，究其原因，除了化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格較高之外，土地承包費用也是一個重要因素。

　　“新中國成立以來，我國的土地制度發(fā)生了很大的變化。從最開始的小農(nóng)經(jīng)濟，發(fā)展到六七十年代的集體化、人民公社，改革開放之后又開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的方式又發(fā)生了新的變化，產(chǎn)生了一個新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這就是通過土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的種糧大戶。現(xiàn)在我們黑龍江有土地兩億畝，目前已經(jīng)流轉(zhuǎn)了6000萬畝，全省1/3的土地流轉(zhuǎn)了。”陶夏新告訴記者。

　　規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，國家理應(yīng)給予更多的支持。但陶夏新在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)出去之后，國家發(fā)放的種糧補貼并沒有落到實際耕種土地的農(nóng)民手中，“我原先以為補貼一定是發(fā)給種糧戶了，后來發(fā)現(xiàn)沒有。按性質(zhì)來說，種糧補貼本來是補貼種糧食的，結(jié)果變成了承包權(quán)的一部分。”

　　據(jù)了解，目前我國種糧補貼的發(fā)放方式，是按照分類指導、分省決策的原則，由各地區(qū)自主決定，有按照農(nóng)業(yè)稅計稅面積或計稅常產(chǎn)計算糧食直接補貼的，有按農(nóng)民實際種糧面積補貼的，也有按農(nóng)民向國有糧食購銷企業(yè)的售糧量，實行價外加價方式補貼的。目前來說比較普遍的補貼方式是按計稅面積來補貼，即種糧農(nóng)民只要有承包土地的面積，不論多種、少種，種一季、二季，甚至種、不種，都可以享受糧食補貼。這就造成了不種糧的承包戶拿走了種糧補貼、實際種糧的農(nóng)民卻拿不到補貼的現(xiàn)象，使農(nóng)民把種糧補貼看成是土地承包戶的普償政策，從而起不到應(yīng)有的效果。

　　“我們這邊管把土地承包給別人的人叫做‘地主’，‘地主’不種地，但是可以收取土地承包費。黑龍江土地面積大，如果一個人有十幾畝地流轉(zhuǎn)出去，每年會有七八萬元的‘地租’收入。在這種情況下他又把國家給的種糧補貼也拿到手上，這就明顯不合理了。”陶夏新認為，糧食補貼的直接受益者應(yīng)該是種糧農(nóng)民，政府應(yīng)該將補貼集中到糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧大戶，種糧多的多補貼，種糧少的少補貼，不種糧的不補貼，這樣有利于激勵大規(guī)模、采用先進技術(shù)、多付出汗水的農(nóng)民種糧積極性，促進農(nóng)戶擴大糧食規(guī)模經(jīng)營，推動糧食產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模效益。

　　“地板”逼近“天花板”，種糧補貼方式亟須改變

　　近年來，隨著國際糧價的回落，世界糧食市場對我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也形成了一定的壓力。陶夏新委員表示，“國家為了保護糧食安全，對于糧食有一定的保護價。但是現(xiàn)在由于農(nóng)民的種糧成本比較高，保護價定的比較高。但是進口糧食到岸價格卻相對比較低，這就對我們糧食生產(chǎn)造成了很大的沖擊。習近平總書記在今年關(guān)于農(nóng)業(yè)的講話中，提到了一個‘天花板’和‘地板’的問題，我們農(nóng)產(chǎn)品保護價就是‘地板’，外國進口糧食到岸價格是‘天花板’，它們兩個很接近了。”

　　在2015年全國糧食流通工作會議上，國家糧食局局長任正曉指出，目前廣東港每噸國產(chǎn)玉米、大米、小麥分別比同品種進口完稅價高出750元、900元和500元左右，玉米價差甚至一度超過1000元，三大谷物品種配額外進口（繳納65%關(guān)稅）的價格逼近我國的農(nóng)產(chǎn)品保護價。“如果房子里邊地板和天花板很接近，那么我們就沒有生存空間了。我們黑龍江省在種糧技術(shù)、生產(chǎn)規(guī)模方面都不比發(fā)達國家差，發(fā)達國家的糧食價格之所以比較低，是因為他們的政府有大量的補貼。”陶夏新說。

　　記者了解到，WTO將農(nóng)業(yè)補貼分為“綠箱”政策和“黃箱”政策。“綠箱”政策是指政府在執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)計劃時，其費用應(yīng)通過公共基金資助，而不是從消費者身上轉(zhuǎn)移而來，對于貿(mào)易不會產(chǎn)生扭曲作用，成員方無須承擔削減義務(wù)的補貼，屬于可免于削減就放行的一類補貼。“黃箱”政策是指那些政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預和補貼，妨礙農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易的政策措施，包括價格支持、營銷貸款、牲畜數(shù)量補貼、種子肥料、灌溉等投入補貼。WTO要求各成員方用綜合支持量來計算其措施的貨幣價值，并以此為尺度，逐步予以削減。“美國的補貼政策原來不符合WTO的規(guī)定，但是他后來把‘黃箱’政策變成了‘綠箱’，就是說不再直接補貼價格，而是把補貼投到土地保護上面去了。這樣就既變相補貼了農(nóng)業(yè)，又不違反WTO的規(guī)定。”陶夏新告訴記者。

　　面對“地板”逼近“天花板”的現(xiàn)實，迫切需要國家改變現(xiàn)有的種糧補貼方式。陶夏新告訴記者，“‘天花板’目前我們沒有辦法改變，我們可以做的是把‘地板’往下降，把保護價格降低甚至取消，讓糧食產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)市場化。而要降低價格，就需要我們通過‘綠色’的方式，把種糧補貼發(fā)放到位。這樣既不違反WTO的規(guī)則，又能使種糧的農(nóng)民真正減輕負擔，走出目前‘天花板’和‘地板’日益接近的僵局。”

　　與此同時，種糧補貼披上“綠色”外衣之后，對于生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展也會產(chǎn)生重要的促進作用。“我們現(xiàn)在提倡生態(tài)農(nóng)業(yè)，要減少化肥、農(nóng)藥等的使用量。但是化肥使用量減少之后產(chǎn)量就會下來，農(nóng)民就可能遭受一定的損失。所以我們可以通過補貼來激勵農(nóng)民，只要補貼能夠到位，補貼的力度足夠強，農(nóng)民自然就會積極主動地貫徹生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求。還有秸稈還田、施用有機肥等，這些符合生態(tài)農(nóng)業(yè)要求的措施都可以列入補貼名目。”陶夏新表示。

　　兩部委出臺種糧補貼新規(guī)，具體細則還需完善

　　陶夏新等委員的呼吁得到了相關(guān)部門的重視。今年5月22日，財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出將農(nóng)業(yè)三項補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，并在安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省進行試點。

　　《意見》中提到要將中央財政提前下達的農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)三項補貼增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。支持對象為主要糧食作物的適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者，重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體傾斜，體現(xiàn)“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”。同時，意見還提出要將80%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼資金，用于耕地地力保護。補貼對象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，享受補貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低。補貼資金與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴格掌握補貼政策界限。

　　《意見》出臺后，農(nóng)業(yè)部相關(guān)負責人咨詢了陶夏新委員的意見。他認為，該文件的出臺，對于解決當前種糧補貼政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，具有很大的促進作用，但是在一些關(guān)鍵細節(jié)上仍然有不足的地方。“《意見》中說要將種糧補貼補給‘擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民’，但是這仍然是一個比較模糊的概念，到底是補給土地的承包戶呢，還是實際種地的種糧大戶呢？在實際執(zhí)行過程中仍然會出現(xiàn)一些偏差，最后很可能還是補給了承包戶。”陶夏新表示。

　　對于《意見》中提到的“要將農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金重點支持適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者”，陶夏新表示，“這一點還沒有出臺具體的方案。目前我們黑龍江省已經(jīng)把發(fā)放給種糧大戶的‘20%’扣在手上了，光是農(nóng)墾總局就扣出了5個億。但是這5個億到底怎么發(fā)放到種糧大戶手中，大家心里都還沒底。這些具體的政策還需要在執(zhí)行中逐步完善。”