黨的十八屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，不僅進(jìn)一步完善了全面從嚴(yán)治黨的黨內(nèi)法規(guī)制度，還系統(tǒng)闡明了加強(qiáng)制度治黨的重要意義和實(shí)現(xiàn)途徑。制度治黨，顧名思義，就是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依據(jù)一系列科學(xué)合理、有機(jī)統(tǒng)一的制度規(guī)范來實(shí)現(xiàn)管黨治黨的目標(biāo)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視以制度建設(shè)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。在不同場(chǎng)合，習(xí)近平同志對(duì)制度治黨提出了一系列重要思想，作出了一系列重要論述。例如：堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力；把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略任務(wù)，加快構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，扎緊制度的籠子；把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的重要內(nèi)容，努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。這些重要論述豐富和發(fā)展了馬克思主義黨的建設(shè)理論，對(duì)于加強(qiáng)以全面從嚴(yán)治黨為目標(biāo)的制度建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。在實(shí)踐層面，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定、執(zhí)行都取得了令人矚目的成績(jī)，為制度治黨奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

繼續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系

沒有規(guī)矩，不成方圓。建設(shè)好、管理好一個(gè)有440多萬個(gè)黨組織、8800多萬名黨員的執(zhí)政黨，離開法規(guī)制度是不可能的。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央先后對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、依規(guī)治黨作出全面部署。黨的十八屆三中全會(huì)提出，緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革。黨的十八屆四中全會(huì)把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的重要內(nèi)容，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要部署。黨的十八屆五中全會(huì)提出，“必須堅(jiān)持依法執(zhí)政，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平”，把依規(guī)治黨和依法治國(guó)相并列，把依規(guī)治黨的地位和作用提到了前所未有的高度。

按照2013年5月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。其中，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他一切黨內(nèi)法規(guī)都必須以黨章為依據(jù)，不得與黨章相抵觸。這一規(guī)定表明，黨內(nèi)法規(guī)只能由黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定，黨的省級(jí)以下組織無權(quán)制定；黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)具有普遍和反復(fù)適用的特性，凡不具有普遍性和反復(fù)適用性的黨內(nèi)文件，不能稱作黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)以黨的紀(jì)律作保障，對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為具有強(qiáng)制性和約束力；黨內(nèi)法規(guī)必須以黨章為根本遵循。這些對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的界定、對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力層次的確定，集中體現(xiàn)了我們黨60多年來的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，反映了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體系化和制度化的要求。

新中國(guó)成立后特別是改革開放以來，適應(yīng)不同歷史時(shí)期黨的建設(shè)需要，我們黨科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌布局，制定頒布了一系列黨內(nèi)法規(guī)，初步形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，黨內(nèi)生活的主要方面基本實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依。現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容廣泛，涉及黨章及相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面法規(guī)、思想建設(shè)方面法規(guī)、組織建設(shè)方面法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)方面法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)方面法規(guī)、民主集中制建設(shè)方面法規(guī)、機(jī)關(guān)工作方面法規(guī)等，初步形成了指導(dǎo)思想明確、規(guī)范效力清晰、結(jié)構(gòu)相對(duì)完整、門類比較齊全的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。但從全面從嚴(yán)治黨的角度看，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)還存在一些需要進(jìn)一步完善的地方。一是體系結(jié)構(gòu)尚未完備，存在一些領(lǐng)域制度相對(duì)健全、另外一些領(lǐng)域制度還不充分的狀況。例如，組織建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)方面已初步形成比較完備的法規(guī)制度體系，而黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想、作風(fēng)等方面法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，體系尚未成型，特別是如何加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)以及如何發(fā)揮黨的基層組織在保持黨同人民群眾密切聯(lián)系中的作用等方面的黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件還寥寥無幾。二是尚未覆蓋管黨治黨的所有方面，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍有待進(jìn)一步完善。例如，黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政法、群團(tuán)等方面工作和黨的宣傳、組織工作，還缺乏基礎(chǔ)和主干法規(guī)；一些綜合性、效力位階高的黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，配套法規(guī)制度還沒有及時(shí)建立；一些實(shí)踐中急需的黨內(nèi)法規(guī)，如黨員群眾反映強(qiáng)烈的對(duì)一把手監(jiān)督、決策失誤防范、黨務(wù)公開等方面的法規(guī)尚未制定出臺(tái)。三是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的統(tǒng)一性還有待建立科學(xué)合理的監(jiān)督制度加以保障，黨內(nèi)法規(guī)適用實(shí)際生活的法規(guī)解釋體系還有待進(jìn)一步建立，黨內(nèi)法規(guī)的制度化水平還有待進(jìn)一步提高。

新形勢(shì)下，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，確保按照黨的十八屆四中全會(huì)、六中全會(huì)的要求，如期實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在制度治黨中的支柱作用和基礎(chǔ)性保障功能。為此，應(yīng)突出工作重點(diǎn)，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，抓緊建立和完善主干性、支撐性黨內(nèi)法規(guī)制度，健全相關(guān)配套法規(guī)制度，統(tǒng)籌推進(jìn)立改廢釋工作，加快形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與制度治黨

在我國(guó)，黨的主張與國(guó)家法律是辯證統(tǒng)一的。憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，是黨的意志、人民意志的體現(xiàn)。體現(xiàn)黨的主張的黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策必然同時(shí)體現(xiàn)人民的意志和利益，符合憲法和有關(guān)法律精神。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，黨規(guī)與國(guó)法既有區(qū)別，又有聯(lián)系；既各自發(fā)揮作用，又相互協(xié)調(diào)銜接，二者相輔相成、相得益彰。我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。

因而，在不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮憲法和法律在依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政中的重要作用。實(shí)行制度治黨，必須依靠憲法和法律所確立的人民代表大會(huì)制度和其他基本政治制度。依法治國(guó)、厲行法治，就是要以法律為準(zhǔn)繩去衡量、規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)生活。黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，各級(jí)黨組織和全體黨員既要嚴(yán)格遵守以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度，又要尊重與維護(hù)憲法和法律權(quán)威。牢固樹立制度治黨、依法治國(guó)理念，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家憲法和法律有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)配合，切實(shí)做到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與制度治黨，保證全面從嚴(yán)治黨落地生根、見到實(shí)效，實(shí)現(xiàn)管黨治黨、提升執(zhí)政能力的目標(biāo)。

對(duì)于我們黨這個(gè)整體來說，制度是使黨的組織得以正常、有效運(yùn)行的根本支撐；對(duì)于黨員個(gè)體來說，制度是使黨員、干部的積極因素得到充分調(diào)動(dòng)、消極因素得到有力抑制不可或缺的強(qiáng)制性力量。黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐及其成效表明，凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，制度是根本保障。要牢牢把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的正確方向，以黨章為根本依據(jù)，切實(shí)體現(xiàn)黨的意志主張，體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨要求，強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，推動(dòng)黨的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治國(guó)理政的實(shí)際效能。

抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”

全面從嚴(yán)治黨必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，推進(jìn)制度治黨關(guān)鍵也在領(lǐng)導(dǎo)干部。黨要管黨、從嚴(yán)治黨，首先要管好治好領(lǐng)導(dǎo)干部；制度治黨、依規(guī)治黨，也要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守黨章黨規(guī)、做遵紀(jì)守法的模范。黨的十八屆六中全會(huì)指出，“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部”，并對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一把手的思想和行為進(jìn)一步作出規(guī)定。只有深入領(lǐng)會(huì)這一精神實(shí)質(zhì)、貫徹落實(shí)這些制度規(guī)定，才能有效遏制少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一把手恃權(quán)腐敗現(xiàn)象，凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)。

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。習(xí)近平同志指出，任何組織和個(gè)人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。俗話說，上梁不正下梁歪，中梁不正倒下來。加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨，要把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點(diǎn)。特別是高級(jí)干部必須以身作則，堅(jiān)持率先垂范、以上率下，為全黨作出示范。

制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行制度沒有例外、沒有禁區(qū)。狠抓黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部在作出表率的同時(shí)，還要盯著抓、反復(fù)抓，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和追責(zé)問責(zé)，注重以良好的黨內(nèi)政治文化提升法規(guī)制度的執(zhí)行力影響力；強(qiáng)化政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)融入到黨的建設(shè)工作中，統(tǒng)一安排部署，推動(dòng)黨的各項(xiàng)工作走上制度化軌道。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所馬克思主義法學(xué)研究中心副主任、研究員）