盡管已在公眾場合多次講述貴州畢節(jié)5名流浪兒童慘死垃圾箱的悲劇，上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長姚建龍教授提高聲調(diào)，又一次將發(fā)人深省的問題拋給100多位與會人員：

“《中華人民共和國未成年人保護法》第六條明確規(guī)定，保護未成年人，是國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責(zé)任。但為什么這么多的保護機構(gòu)和主體仍不能制止悲劇發(fā)生？”

這是5月5日在山東武城召開的全國未成年人保護多部門聯(lián)動機制與網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)研討會的現(xiàn)場一幕。

會場上，來自學(xué)術(shù)界與實務(wù)界的各種聲音有所不同，但不乏交織，最終指向問題的實質(zhì)：整合未成年人保護力量究竟難在哪兒？如何走出部門聯(lián)動的困境？如何更有效地維護未成年人合法權(quán)益？

“責(zé)任稀釋”現(xiàn)象

經(jīng)2016年下半年開始的大量調(diào)研，魯東大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院講師滕洪昌將目前未成年人保護的模式總結(jié)為三類：以群團組織牽頭、充分吸收各種社會力量參與的共青團模式；黨委牽頭、檢察機關(guān)主導(dǎo)的模式；政府牽頭、民政部門主導(dǎo)的模式。

然而，調(diào)研結(jié)果顯示，這三類保護平臺相互之間很少發(fā)生聯(lián)系，極易造成對未成年人保護不周或重復(fù)保護救助的尷尬局面。

團中央權(quán)益部維權(quán)工作處處長冉云梅發(fā)現(xiàn)，目前，及時了解未成年人權(quán)益狀況是最基礎(chǔ)的，也是難度較大的，重要原因是日常監(jiān)測不到位，包括信息共享不到位和監(jiān)測隊伍零散。

關(guān)于信息共享匱乏的一個細(xì)節(jié)是，國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室副主任宋文珍舉例，時至今日，兒童數(shù)據(jù)的統(tǒng)計各個部門仍存在差異，衛(wèi)生部門、公安部門、統(tǒng)計局的統(tǒng)計都不一致。

“多部門聯(lián)動過程中相互銜接是有問題的，調(diào)動力量和配合工作中，部門協(xié)調(diào)是非常有難度的?！比皆泼诽寡?。

來自云南省人民檢察院的未成年人司法保護實踐一定程度上印證了上述問題。該院未成年人刑事檢察處副處長陳怡璇介紹，作為邊疆民族山區(qū)，云南各地未成年人司法保護和犯罪預(yù)防工作基礎(chǔ)不一樣，差異性較大，理念和機制發(fā)展不平衡，具體案例中需要提供司法保護的未成年人大多是非本地戶籍或外國籍，甚至國籍不明的未成年人。在這種條件下，部門聯(lián)動和社會支持體系的建設(shè)對未成年人司法保護的影響尤其明顯。

“據(jù)我們統(tǒng)計，云南外來的未成年人群體犯罪比例一直在60%左右，這部分孩子的少捕慎訴等幫教方面的工作其實是很難落實的?！?/p>

陳怡璇將影響未成年人司法保護部門聯(lián)動的因素歸納為三點：是不是建立專業(yè)的未成年人司法保護機構(gòu)？有沒有明確、有力、有效的協(xié)調(diào)組織部門？有沒有對社會組織提供足夠的支持和保障？

“不論是政法、綜治、民政、共青團、關(guān)工委，很多部門都承擔(dān)了大量的協(xié)調(diào)組織工作，但實踐中我們感覺到各個部門的資源整合、工作合力以及信息共享的程度一直比較低，檢察機關(guān)在尋求組織指導(dǎo)各方面確實存在難度?！标愨榻B。

陳怡璇同時舉例，許多案件中，購買服務(wù)投入不夠或沒有投入到應(yīng)當(dāng)投入的方面，這就會導(dǎo)致一些案件中檢察機關(guān)用起訴方式盡快終結(jié)訴訟等不規(guī)范的情況。

姚建龍用“責(zé)任稀釋”概括上述未成年人保護的困境。在他看來，實現(xiàn)未成年人保護的全覆蓋顯然需要有核心和牽頭部門，“法律規(guī)定不明確的時候，這些單位的行動是一種擔(dān)當(dāng)”。

宋文珍同樣強調(diào)，未成年人保護需要政府主導(dǎo)和相關(guān)部門共同參與的工作機制，她引用國內(nèi)外經(jīng)驗說明牽頭部門存在的必要性。

“但并不意味著這個牽頭部門能包攬所有問題，比如美國有兒童福利局，但涉及兒童教育問題還是要找教育部門；涉及兒童健康問題還是要找衛(wèi)生保健部門?！彼挝恼浣榻B，多部門參與過程中如何保證既要分工明確，又要合作銜接，這同樣值得深入探討。