全面鋪開面臨兩大難題

當(dāng)前，隨著土地確權(quán)進(jìn)入全面推廣階段，基層的一些矛盾和問題逐步顯現(xiàn)出來，成為下一步工作推進(jìn)中難啃的“硬骨頭”。

一是一些地方由于農(nóng)地分配到戶方式、農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以及婚喪嫁娶土地調(diào)整等引發(fā)的土地糾紛多發(fā)，新舊矛盾疊加，承包經(jīng)營權(quán)要界定清晰，難度較大。

在湖南省部分農(nóng)業(yè)大縣，第二輪土地承包時(shí)，按照約定俗成的辦法，一些村社以糧食產(chǎn)量來折算確定土地面積，產(chǎn)量高的好地，8分算作是一畝；產(chǎn)量低的，3畝算作一畝?，F(xiàn)階段在確權(quán)過程中，有群眾反映，當(dāng)年分地，雖然每家每戶實(shí)際分得的面積不同，但糧食產(chǎn)量相差不大，覺得還算公平。但現(xiàn)在政府征地是按實(shí)際面積征用，農(nóng)地面積大的農(nóng)民會“占便宜”，少的吃虧。有群眾向《瞭望》新聞周刊記者反映：“現(xiàn)在地多的偷著樂，地少的農(nóng)戶心里不平衡。不少人提出重分均分承包地，確權(quán)這事僵持了好長時(shí)間。”

東北某縣，森工、農(nóng)墾所屬的國有農(nóng)地與農(nóng)民承包地之間犬牙交錯(cuò)、界限不清，一些農(nóng)民在國有農(nóng)地上耕種?！耙郧巴恋夭恢靛X，大家對農(nóng)民耕種國有農(nóng)地的行為‘睜一只眼閉一只眼’，現(xiàn)在成為爭議的焦點(diǎn)。據(jù)初步測算，全縣有權(quán)屬關(guān)系爭議的土地已將近9萬畝?！边@個(gè)縣農(nóng)業(yè)部門一位工作人員說，土地確權(quán)就意味著要明晰土地界限和產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)在已有農(nóng)民為了經(jīng)濟(jì)利益而“爭地”。

在不少農(nóng)民眼中，無論是流轉(zhuǎn)還是征用，土地“越來越值錢”。伴隨著確權(quán)過程，有的農(nóng)民“寸土必爭”，成為基層穩(wěn)定的隱患。

二是目前涉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否調(diào)整、土地承包期限能否進(jìn)一步明確等問題，成為承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體關(guān)注的熱點(diǎn)。

過去在基層農(nóng)村，受土地丈量方式簡陋、農(nóng)民為了少交農(nóng)業(yè)稅而少報(bào)面積等歷史因素的影響，形成了“計(jì)稅面積”往往比目前的測量實(shí)際面積偏小的情況。按照政策，種糧直補(bǔ)等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是以糧食播種面積測算發(fā)放，但基層很難準(zhǔn)確測算出農(nóng)戶具體的糧食播種面積，一些地方多以“計(jì)稅面積”上報(bào)獲取補(bǔ)貼。土地確權(quán)之后，有了新的測量面積，種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策能否與之掛鉤，是基層群眾擔(dān)心較多的問題。

土地確權(quán)的目的之一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，明確農(nóng)戶承包地地塊數(shù)量、具體面積、方位界限，讓農(nóng)民享有長久而有保障的承包權(quán)利。國家政策規(guī)定要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，但基層干部對本刊記者表示，土地承包關(guān)系“長久不變”到底有多長，尚未有明確說法，這給地方開展確權(quán)登記帶來一些難度。而且，不同地方對此的認(rèn)識并不一致，有的認(rèn)為是長期不變，有的認(rèn)為還是30年。

上述基層干部認(rèn)為，土地承包經(jīng)營預(yù)期不穩(wěn)依然是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模流轉(zhuǎn)的難題。不少地區(qū)二輪承包在2028年左右到期，流轉(zhuǎn)剩余期限也就10年左右，這也是部分新型經(jīng)營主體不愿持續(xù)投入的顧慮之一。

完善工作機(jī)制避免矛盾累積

面對土地確權(quán)過程中的一些難題，基層建議，應(yīng)從完善工作機(jī)制入手，避免矛盾累積。

首先，土地確權(quán)不僅是技術(shù)問題，更是群眾工作問題。在確權(quán)過程中，要善于發(fā)揚(yáng)村民民主，做到確權(quán)頒證征求群眾意見，過程公開透明，才能將矛盾化解在基層。采訪中，一些基層干部告訴《瞭望》新聞周刊記者，確權(quán)重新核定了地籍?dāng)?shù)據(jù)，但涉農(nóng)補(bǔ)貼調(diào)整是一個(gè)大工程，涉及多方面工作考量，標(biāo)準(zhǔn)不能輕易變更，但應(yīng)向群眾做好政策解釋工作。

作為全國較早開展土地確權(quán)的省份，山東省已基本完成確權(quán)頒證工作。山東省農(nóng)業(yè)廳廳長王金寶介紹，省內(nèi)土地確權(quán)之所以相對平穩(wěn)，一大原因就是建立了土地確權(quán)三榜公示制度，即第一榜公示農(nóng)戶二輪延包家庭成員及承包地塊信息摸底調(diào)查結(jié)果；第二榜公示農(nóng)戶指界后承包土地的位置及測繪面積地籍草圖；第三榜公示經(jīng)過糾錯(cuò)后的農(nóng)戶承包土地面積、四至、空間位置地籍圖，經(jīng)公示無異議后，由農(nóng)戶代表簽字確認(rèn)，通過政策公示、數(shù)據(jù)公開，確保了確權(quán)質(zhì)量，減少了基層矛盾爭議。

其次，應(yīng)完善土地矛盾調(diào)處機(jī)制，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。綜合考慮歷史成因、地塊位置、面積等多方面因素，因地制宜制定矛盾解決方案，登記造冊、記錄在案，逐步調(diào)解。

其三，一些土地確權(quán)配套的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)排出改革時(shí)間表，逐步破題。例如，權(quán)屬期限登記，基層干部建議，按現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的改革要求，可登記為“長久”；也可參照城市房地產(chǎn)期限登記辦法，探索相應(yīng)的年限設(shè)計(jì)。這樣可進(jìn)一步穩(wěn)定土地關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性。