中國社會科學院學部委員、經(jīng)濟研究所所長高培勇日前在參加中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院和河北大學主辦的“財經(jīng)戰(zhàn)略年會2017”時表示,在中國經(jīng)濟發(fā)展已進入新時代的背景下,一個以新發(fā)展理念為指導、以供給側結構性改革為主線、適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的宏觀調(diào)控體系已初步確立。宏觀調(diào)控體系已經(jīng)發(fā)生并正在經(jīng)歷一系列前所未有的重大變化,包括分析視角的變化,發(fā)展理念的變化,政策主線的變化,施策機制途徑的變化。具體到財政政策方面,他認為,積極的財政政策中的“積極”并不代表要加大財政擴張的力度,而是要轉到提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益上來。

新時代宏觀調(diào)控體系發(fā)生四方面變化

前不久結束的中央經(jīng)濟工作會議首次正式提出習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想。高培勇認為,這個經(jīng)濟思想最核心的要義就是黨和國家領導經(jīng)濟工作的理念、思想和戰(zhàn)略的重大調(diào)整。黨和國家領導經(jīng)濟工作的核心線索是宏觀調(diào)控。中央經(jīng)濟工作會議在講到宏觀調(diào)控的時候有兩個提法,一是堅持適應我國經(jīng)濟主要矛盾變化完善宏觀調(diào)控;二是推動高質(zhì)量發(fā)展是當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。

高培勇表示,當我們談到新時代,高質(zhì)量發(fā)展,建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的時候會發(fā)現(xiàn),十九大報告和中央經(jīng)濟工作會議并沒有正面給出新時代宏觀調(diào)控的核心定義,但是在報告的字里行間滲透著一種精神,那就是和社會主要矛盾變化聯(lián)系在一起。中央經(jīng)濟工作會議就提出緊扣主要矛盾的變化布局宏觀調(diào)控政策。

在高培勇看來,與以往相比,新時代的宏觀調(diào)控環(huán)境有很大的不同,一個以新發(fā)展理念為指導、以供給側結構性改革為主線、適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的宏觀調(diào)控體系已初步確立。與此同時,宏觀調(diào)控布局上也有新特點。比如,當人們談到經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的時候,一定是區(qū)別于舊常態(tài),談到新發(fā)展理念的時候,一定是區(qū)別于舊的發(fā)展理念,談到供給側結構性改革的時候一定是區(qū)別于需求管理政策。按照這樣的視野往下延伸,在新時代的背景下,宏觀調(diào)控體系已經(jīng)發(fā)生并正在經(jīng)歷一系列前所未有的重大變化,主要體現(xiàn)在四個方面。

第一個變化是分析視角的變化。對于該如何看待經(jīng)濟形勢,從十八大以來經(jīng)歷了一個極其深刻的變化過程。以往我們討論經(jīng)濟形勢的時候,總是認為經(jīng)濟是周期性波動式向前發(fā)展的,不是處于高漲時期,就是處于衰退時期,因為當時所采用的分析視角,要么是周期性要素,要么是總量性因素,人們會把它理解為供求總量平衡當中的一個總量性因素的變化。

進入新時代,經(jīng)濟發(fā)展進入新階段,概括宏觀經(jīng)濟面對的突出矛盾和問題的時候,中央認為,現(xiàn)在出現(xiàn)問題的根源是重大的結構性失衡所導致的經(jīng)濟循環(huán)不暢,主要是供給側問題,結構性問題。經(jīng)濟形勢分析的聚焦點自然要轉到以產(chǎn)業(yè)結構失衡、區(qū)域發(fā)展失衡等為代表的一系列重大結構性失衡上。這就與以前分析問題的視角有了很大不同,第一是站在供給側角度,第二是從結構性角度分析問題。

第二個變化是發(fā)展理念的變化。過去講經(jīng)濟發(fā)展理念,一定是圍繞著經(jīng)濟增長速度和規(guī)模來闡發(fā),自然是以GDP至上,以GDP論英雄。中央提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享、綠色五大發(fā)展理念,表面上是一個個抽象的概念,但是往下延伸落到實際層面是有具體的經(jīng)濟發(fā)展目標的,這個具體目標在十九大報告和中央經(jīng)濟工作會議上被歸結為“四個更”:實現(xiàn)更高質(zhì)量,更有效率,更加公平,更可持續(xù)的發(fā)展。再抽象一點就是由高速增長階段進入到高質(zhì)量發(fā)展階段,高質(zhì)量發(fā)展將是今后一個使用頻率非常高的詞匯。換言之,GDP增速不再是評價經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作的唯一標尺,為短期經(jīng)濟增長而實行刺激政策便不再是優(yōu)先選項。

第三個變化是政策主線的變化。以往宏觀調(diào)控的政策主線首先是緊盯需求側,關注需求總量,然后采取“對沖性”逆向調(diào)節(jié)。當我們認為經(jīng)濟處于衰退的時候,就會認為是總需求不足,著眼于擴大需求,通過增加需求進行對沖;當我們認為經(jīng)濟處于通貨膨脹的時候,就會認為是總需求過高了,著眼于壓縮需求。不管怎樣,最后追求的都是一種短期的經(jīng)濟穩(wěn)定,而不是長期平衡。而今天談到宏觀經(jīng)濟政策主線的時候,用的不是需求管理而是供給側結構性改革,立足從供給側看問題,緊盯經(jīng)濟結構調(diào)整而非總量調(diào)節(jié)。它瞄準的是提高供給質(zhì)量,優(yōu)化供給結構。推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革,才是重心所在。

第四個變化是施策機制和途徑的變化。以往我們把宏觀經(jīng)濟政策定義為政策,認為是一種政策層面的調(diào)節(jié)。政策層面調(diào)節(jié)區(qū)別于改革最大的不同點是,它主要瞄準的是短期的安排,而非長期的制度調(diào)整。政策安排的突出特點是短期的,臨時性的措施,針對性的逆向調(diào)節(jié),今天出現(xiàn)什么問題解決什么問題,治標而不治本,如此操作,無須牽動體制機制,在政策層面即可以完成。當前在談到供給側結構性改革的時候,它的根本途徑應放在改革上面。通過改革的辦法突破體制機制性障礙,以推進各種基礎性的改革為供給側結構性改革創(chuàng)造條件,這是供給側結構性改革區(qū)別于以往的需求管理的一個主要方面。

積極的財政政策并非要加大財政擴張力度

高培勇以財政領域為例子說明新時代宏觀調(diào)控方面發(fā)生的一系列積極變化。

首先是積極的財政政策。這次中央經(jīng)濟工作會議明確了積極的財政政策取向不變。高培勇指出,如果用1998年以后的理念去理解積極的財政政策,人們很自然地把“積極”等同于擴張,在以前確實是這樣。例如,2015年中央經(jīng)濟工作會議提出,積極財政政策要有力度,相當多人理解為是對2014年的財政擴張制度不滿,從而判斷2015年財政政策要加大力度。2016年和2017年都是如此。2017年中央經(jīng)濟工作會議提出,積極財政政策要更加積極有效,又相當多的人認為是因為前幾年的政策執(zhí)行不夠,2017年要進一步加大擴張力度。幾乎都是將“積極”理解為加強財政擴張的力度。大家總是習慣于按照以往的思維慣式去解讀積極的財政政策。現(xiàn)在必須意識到,積極的財政政策的“積極”和過去的理解已經(jīng)發(fā)生很大變化,現(xiàn)在的主攻方向已經(jīng)轉化到結構性調(diào)整上,政策主線是供給側結構性改革,需求層面的調(diào)節(jié)只是控制在適度的范圍內(nèi),不能超過適度的界限。所以,當主供方向轉到結構性調(diào)整的時候,積極財政政策的著重點必須隨之轉到提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益上來。脫離這樣一個主線索,一個勁搞擴張放水不是今天積極財政政策突出的含義。

其次是投資的定位。投資是積極財政政策的一個重要引擎,過去人們把投資和積極財政政策的關系理解為,積極財政政策的一個重要意圖就是擴大投資,搞總量刺激,拉動需求。十九大報告和中央經(jīng)濟工作會議圍繞投資的論述都提到要發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用。在中國的話語體系下,文件提什么內(nèi)容忽略什么內(nèi)容都是有特殊意義的,報告沒有提發(fā)揮投資對拉動需求的關鍵性作用,而是有意避開,提到發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用,這里面的含義是不一樣的。今天對于投資的定位和以往也發(fā)生了變化。

第三是赤字的定位。講到積極財政政策必然涉及赤字問題。赤字的規(guī)模多大,增量多少,占GDP的比重多少。赤字對今天中國的意義和以往也有很大不同。以前,在我們把宏觀調(diào)控的立足點放在需求側的時候,赤字不是一件令人擔心的事情。當時大家普遍認為,為了拉動需求,穩(wěn)定經(jīng)濟增長不惜擴大赤字,追求的是經(jīng)濟的周期性穩(wěn)定而不是年度預算平衡的穩(wěn)定。今天的情況不同了。按照中央經(jīng)濟工作會議的表述,今后3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。這三大攻堅戰(zhàn)中,排在首位的是打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn),重點是防控金融風險。而金融風險的主要源頭在政府債務上,所以,2017年將3%的赤字率控制線看的比以往都要重,實際上是當作心理防線了。當財政赤字突破3%的時候,整個市場會做出怎樣的反應?如果不預熱,不做提前解釋,就會認為政府又在繼續(xù)搞國債。所以3%的底線2017年沒有被突破,2018年更不能被突破,必須守住,讓人們心存敬畏。

第四是減稅降費。高培勇認為,現(xiàn)在的減稅降費和以往的減稅降費也是不一樣的。以往減稅降費瞄準的目標是擴大需求,通過減稅降費增加企業(yè)和居民的需求。今天的減稅降費更多的是強調(diào)降低企業(yè)成本,正如中央經(jīng)濟工作會議提出給實體經(jīng)濟降成本是當前的主要目標。為了降成本搞減稅降費的財源支撐就不能是增列赤字和增發(fā)國債。站在政府的角度講,一手減稅一手增發(fā)國債實際上是政府融資方式的相互替代。而政府融資方式相互替代帶來的東西是債務,其中的債務利息是躲不掉的,逃不掉的。從這個角度講,靠增列赤字減稅降費給企業(yè)降成本即使今天降了,明天還會增加,而且也不會改變資源的配置格局。2017年的政府工作報告中使用了一個非常好的詞匯叫“節(jié)用利民”,節(jié)的是政府的用,壓縮政府的支出,利民,這就和政府支出的削減、稅費結構的調(diào)整聯(lián)系在一起。從這個角度講,減稅降費也和以往有很大的不同。

財政數(shù)字變化體現(xiàn)新理念新思路

高培勇進而用2017年的一組財政數(shù)字解釋了上述政策的具體實施情況。

第一個數(shù)字是23800億,這是2017年中央政府安排一般公共預算項下的財政赤字規(guī)模。2017年的預算赤字不是根據(jù)預算收支安排平衡之后的結果,而是倒算過來的。以2016年74.4萬億的GDP作為基數(shù),在這個基礎上,根據(jù)2017年6.5%的經(jīng)濟增長速度推算出2017年我國GDP的總值可能達到79.4萬億。79.4萬億乘上3%,結果就是23800億。這告訴我們一個重要信息,盡管2017年經(jīng)濟形勢嚴峻,仍然需要巨額財政赤字,甚至不止于23800億,但是決策層在戰(zhàn)略上是非常清晰的,就是不能突破3%的心理防線。

第二個數(shù)字是8000億地方政府專項債券的發(fā)行規(guī)模。這8000億不在23800財政赤字范疇內(nèi),是在一般性公共預算財政赤字的基礎之上,額外增加的。2016年專項債券的發(fā)行額度是4000億,2017年增加了4000億,達到8000億。這說明起碼我們在理念上、思想上、戰(zhàn)略上有意識守住3%的心理防線。面對經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)增長的需要,把前門堵住了,在一般公共預算之外開了一個口子,用8000億的專項債券彌補23800億財政赤字相對的短缺。

第三個數(shù)字是5500億。這是2017年計劃減稅降費的總規(guī)模,其中3500億是減稅的規(guī)模,2000億為降費的規(guī)模。2017年除了以增列赤字、增發(fā)國債來支撐之外,削減政府支出也成為減稅降費的另一支撐點。

第四個數(shù)字是5%。這是壓縮政府一般性支出的指標。2017年《政府工作報告》提出,壓縮非重點支出,減少對績效不高項目的預算安排。各級政府要堅持過緊日子,中央部門要帶頭,一律按不低于5%的幅度壓減一般性支出,決不允許增加“三公”經(jīng)費,擠出更多資金用于減稅降費,堅守節(jié)用裕民的正道。壓縮政府支出,才能達到真正降成本,體現(xiàn)節(jié)用利民的思想。

高培勇最后說,當前不管是學界,經(jīng)濟理論界還是實踐層,最需要做得是全面調(diào)整理念、思想和戰(zhàn)略?，F(xiàn)在很多人在對待新時代和新問題的時候,仍然在相當程度上采用的是老的理念、思想和戰(zhàn)略。因此,現(xiàn)在需要做得是,必須立足于中國特色社會主義新時代,以新理念、新思想和新戰(zhàn)略推進和深化供給側結構性改革,建立并完善與供給側結構性改革相匹配的宏觀調(diào)控體系。