保護(hù)區(qū)邊界調(diào)整亟待規(guī)范

在“綠盾2018”中，巡查組在安徽發(fā)現(xiàn)，宣城市涇縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)長期違規(guī)侵占保護(hù)區(qū)雙坑片區(qū)核心區(qū)土地近300公頃，保護(hù)區(qū)管理局不但不履行監(jiān)管職責(zé)，甚至變更保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃，為非法侵占行為站臺(tái)，私自調(diào)整保護(hù)區(qū)邊界，用山地?fù)Q濕地，表面看似面積沒有變化，但國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物揚(yáng)子鱷真真切切只能生活在水里。

“安徽揚(yáng)子鱷國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的邊界是上個(gè)世紀(jì)80年代劃定的，整個(gè)縣城都在保護(hù)區(qū)里面?！卑不招堑念I(lǐng)導(dǎo)在約談會(huì)的整改表態(tài)環(huán)節(jié)還在以邊界不合理為由，為侵占自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的行為辯護(hù)。

在巡查過程中，中國青年報(bào)·中青在線記者發(fā)現(xiàn)，“申請(qǐng)調(diào)整保護(hù)區(qū)的邊界”幾乎是每個(gè)地方政府都向巡查組提過的建議，甚至在一些地區(qū)，“保護(hù)區(qū)邊界劃定不合理”成為違法違規(guī)行為的擋箭牌。

在我國，根據(jù)區(qū)域內(nèi)部生態(tài)價(jià)值，自然保護(hù)區(qū)一般分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三個(gè)功能區(qū)，對(duì)人類活動(dòng)有嚴(yán)格限制。除實(shí)驗(yàn)區(qū)可進(jìn)行參觀考察、旅游等活動(dòng)，核心區(qū)和緩沖區(qū)通過物理的隔離，構(gòu)成了一個(gè)“無人區(qū)”，以確保原始生態(tài)不受干擾。

據(jù)了解，我國的第一個(gè)保護(hù)區(qū)鼎湖山自然保護(hù)區(qū)建立于1956年，但自然保區(qū)條例頒布于1994年。盡管60多年來，我國的保護(hù)區(qū)、保護(hù)地建設(shè)體現(xiàn)逐漸完善，但由于專業(yè)水平限制、政策的導(dǎo)向性等問題，保護(hù)區(qū)邊界劃定不盡科學(xué)合理，部分保護(hù)區(qū)甚至在核心區(qū)內(nèi)還存在大量原始居民，管理方式粗曠。

“綠盾”巡查組專家向中國青年報(bào)·中青在線記者舉例說，一些省級(jí)水生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，沒有充分了解受保護(hù)動(dòng)物的生活習(xí)性，將縣城區(qū)域的水庫、電站、主要道路，甚至整個(gè)村、整個(gè)鎮(zhèn)甚至整個(gè)縣都被劃入了保護(hù)區(qū)的情況并不少見。

當(dāng)初，保護(hù)區(qū)劃分面積大，可以獲得更多的經(jīng)費(fèi)支持和人員編制，但隨著社會(huì)發(fā)展，保護(hù)區(qū)可以獲得的紅利逐漸淡化，區(qū)域發(fā)展的矛盾開始凸顯出來。當(dāng)巡查人員問起自然保護(hù)區(qū)遇到最大的困難是什么的時(shí)候，多個(gè)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)都把“保護(hù)區(qū)內(nèi)的原始居民數(shù)量龐大”列在了困難清單的首位。

中國青年報(bào)·中青在線記者留意到，甘肅、青海、西藏三地關(guān)于“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)工作開展情況的匯報(bào)中，均提到了保護(hù)區(qū)內(nèi)存在數(shù)量龐大的原始居民，為保護(hù)區(qū)的依法管理造成困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，甘肅省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)常住人口達(dá)60萬人，青海省自然保護(hù)區(qū)也尚有30余萬人世居其中。

“當(dāng)前最突出的問題是，嚴(yán)格保護(hù)的法律規(guī)定與民生改善、區(qū)域發(fā)展的矛盾日益積累，民生改善特別是脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目因核心區(qū)、緩沖區(qū)嚴(yán)格管控受到影響?！蹦潮Ｗo(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)人曾抱怨，由于無法避讓保護(hù)區(qū)，國家和省級(jí)規(guī)劃確定的交通、水利、能源、通信等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以落地實(shí)施。

畜牧業(yè)是青藏高原最主要的產(chǎn)業(yè)。有專家提出，隨著自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度的加強(qiáng)和城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定工作開展，畜牧業(yè)發(fā)展空間受限，影響農(nóng)牧民生產(chǎn)和民生改善，同時(shí)由于拆遷、搬遷的養(yǎng)殖場尚未制定具體統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，部分養(yǎng)殖戶難免遭受損失。

巡查組建議地方，自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)學(xué)校、公路等涉及民生的項(xiàng)目，不要搞一律停止的“一刀切”。

日前，生態(tài)環(huán)境部在例行發(fā)布會(huì)上透露，我國將在2020年年底前全面完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作，初步估計(jì)全國生態(tài)保護(hù)紅線面積比例將達(dá)到或超過國土面積25%左右。

崔書紅坦言，由于歷史原因，我國部分自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置是基于搶救性保護(hù)的目的，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)劃的面積過大，有的城鎮(zhèn)很大部分劃在保護(hù)區(qū)內(nèi)，確實(shí)存在著范圍和功能分區(qū)不科學(xué)、不合理的情況。生態(tài)紅線劃定工作吸取之前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡量做到與地方的生產(chǎn)生活區(qū)域不交叉、不重疊，讓生態(tài)保護(hù)紅線能夠起到真正的嚴(yán)格保護(hù)作用。

違法成本過低，生態(tài)破壞屢禁難止

2017年7月11日，由原環(huán)保部、原國土資源部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國家林業(yè)局、中國科學(xué)院、國家海洋局聯(lián)合發(fā)文開展“綠盾”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)。也就是幾天后，中辦、國辦對(duì)外公布《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報(bào)》，多名甘肅官員因祁連山生態(tài)問題，“扎堆兒”上了被問責(zé)的名單。

通報(bào)中“落實(shí)黨中央決策部署不堅(jiān)決不徹底”“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”“不作為、亂作為，監(jiān)管層層失守”“不擔(dān)當(dāng)、不碰硬，整改落實(shí)不力”等嚴(yán)厲的措辭，敲響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的警鐘。在實(shí)地巡查中，中國青年報(bào)·中青在線記者也頻頻聽到：“祁連山生態(tài)保護(hù)不僅是環(huán)境問題，更是政治問題。”

數(shù)據(jù)顯示，2017年“綠盾”行動(dòng)共調(diào)查處理涉及自然保護(hù)區(qū)的問題線索2.08萬多個(gè)，追責(zé)問責(zé)1100多人。2018年以來，共調(diào)查處理了1.4萬多個(gè)涉及自然保護(hù)區(qū)的問題線索，關(guān)停取締違法企業(yè)1800多家，強(qiáng)制拆除違法違規(guī)建筑設(shè)施1900多萬平方米，追責(zé)問責(zé)900人。

巡查組到出現(xiàn)問題的現(xiàn)場時(shí)，所有的違法行為都停止了，可是等巡查組走后再殺回馬槍時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)活動(dòng)仍然熱火朝天?！熬G盾”行動(dòng)就像是一臺(tái)“測謊儀”，讓一些地方政府和有關(guān)部門弄虛作假、敷衍整改的問題得以暴露。

為何我國的自然保護(hù)區(qū)會(huì)出現(xiàn)這么多問題？

“法律制度不健全、處罰偏輕、違法成本低是保護(hù)區(qū)問題高發(fā)的原因?！贝迺t指出，我國的《自然保護(hù)區(qū)條例》制定于1994年，受當(dāng)時(shí)自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響，對(duì)違法違規(guī)行為的處罰偏輕，最低罰款100元，最高罰款僅1萬元，“違法成本太低，不能對(duì)違法違規(guī)行為形成有效震懾?！?/p>

接下來，生態(tài)環(huán)境部將督促地方政府和有關(guān)部門層層壓實(shí)責(zé)任，對(duì)“綠盾”專項(xiàng)行動(dòng)發(fā)現(xiàn)的問題“拉條掛賬”，形成清單，查明原因，整改銷賬。要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，并責(zé)成造成生態(tài)破壞的相關(guān)責(zé)任主體開展生態(tài)修復(fù)。

“我們還將以建立國家公園為主體的自然保護(hù)地體系重大改革為契機(jī)，根據(jù)不同的價(jià)值定位、保護(hù)目標(biāo)和管理模式等，對(duì)包括自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的各類自然保護(hù)地開展歸并、整合。”崔書紅說。

中國青年報(bào)·中青在線見習(xí)記者 張奪文并攝 來源：中國青年報(bào)