作者：中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院副院長 呂建中

目前，我國在能源轉(zhuǎn)型過程中，各種深層次矛盾逐漸顯露，深層次問題日益凸顯，這對于更準(zhǔn)確研判能源形勢、科學(xué)制定能源政策提出了新要求新標(biāo)準(zhǔn)。展望今后一個時期，應(yīng)立足國情實際和發(fā)展階段,堅持實行穩(wěn)健務(wù)實、協(xié)同靈活的能源政策，推動新時期能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

能源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能源問題的核心是能源安全，這直接關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關(guān)重要。

國家能源政策在能源業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性作用。自上世紀(jì)70年代初第一次石油危機以來，世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)紛紛把能源政策的重點轉(zhuǎn)向保障能源供應(yīng)安全。后來，隨著環(huán)境保護(hù)、氣候變化等方面的矛盾日益凸顯，當(dāng)今能源安全的內(nèi)涵也發(fā)生了重大變化，進(jìn)一步強調(diào)保障可持續(xù)的能源供應(yīng)。

我國是全球最大的能源生產(chǎn)國、消費國，特別是我國的石油和天然氣對外依存度已超過70%和40%，面臨的國際能源安全形勢十分嚴(yán)峻、環(huán)境壓力巨大，能源政策的作用更為突出與重要。

自改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展、能源轉(zhuǎn)型等形勢的發(fā)展變化，我國不斷調(diào)整和完善能源政策，已較好地解決了不同時期所面臨的新形勢、新情況、新挑戰(zhàn)。

充分認(rèn)識能源政策的基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性作用

能源既是一種特殊商品，又屬于公共產(chǎn)品。而能源政策既是一種產(chǎn)業(yè)政策，又是一種公共政策，其主要發(fā)揮導(dǎo)向激勵、控制規(guī)范、杠桿調(diào)節(jié)等功能，總體上涉及能源供給側(cè)和需求側(cè)兩方面。政府的能源政策可根據(jù)能源供應(yīng)、消費及轉(zhuǎn)型的實際需要，分為鼓勵性政策和限制性政策，通常會采取鼓勵與限制相結(jié)合的方式。能源政策的要義就是使政策對象朝著政策制定者希望的方向努力，避免反向行動，同時進(jìn)行必要的杠桿調(diào)節(jié)。因此，出臺和發(fā)布何種能源政策，即產(chǎn)生與之相應(yīng)的能源供應(yīng)和消費方式，進(jìn)而影響至經(jīng)濟增長方式與經(jīng)濟發(fā)展方式。

在能源轉(zhuǎn)型過程中，各種深層次矛盾紛紛顯露。因此，對于更準(zhǔn)確研判能源形勢、科學(xué)制定能源政策提出了新要求新標(biāo)準(zhǔn)，如何有效把握能源政策的基本取向、實施力度、覆蓋廣度、推進(jìn)節(jié)奏、協(xié)同配套，將是新時期推動我國能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。

我國能源政策的歷史演進(jìn)及調(diào)整優(yōu)化方向

總體上看，我國能源政策隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷調(diào)整完善，并且?guī)в忻黠@的時代特征。

新中國成立初期，為了重建國內(nèi)經(jīng)濟和抵制西方制裁，實施的是自給自足的能源政策，著眼于推動和保障國內(nèi)能源生產(chǎn)供應(yīng)，建設(shè)較為完備的能源工業(yè)體系。改革開放初期，能源政策更加強調(diào)立足國內(nèi)、立足國情，構(gòu)建以煤炭為主、石油電力等為輔的能源結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)90年代，隨著改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，能源領(lǐng)域政企分開、打破壟斷，能源政策逐步強調(diào)因地制宜、多能互補、綜合利用、講求效益，并明確提出要堅持能源開發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位的方針；立足于國內(nèi)開發(fā)與加強國際化經(jīng)營相結(jié)合，充分利用好國內(nèi)國外兩種資源、兩個市場等。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展快速增長，國內(nèi)能源消費需求量越來越大，我國的資源、環(huán)境約束矛盾越發(fā)突出，我國明確提出了“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，并把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務(wù)。特別是節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化成為國家能源政策的亮點，明確提出了保障能源安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、繼續(xù)擴大開放。

2012年10月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的能源政策》白皮書明確指出，維護(hù)能源資源長期穩(wěn)定可持續(xù)利用，是中國政府的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)。中國能源必須走科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟效益好、安全有保障的發(fā)展道路，實現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展。總體上堅持“節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、科技創(chuàng)新、深化改革、國際合作、改善民生”的發(fā)展方針，推進(jìn)能源生產(chǎn)和利用方式變革，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，努力以能源的可持續(xù)發(fā)展支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大進(jìn)一步明確了重點和要求，推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量，加強節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全。

到了“十三五”時期，國家能源發(fā)展規(guī)劃及政策進(jìn)一步強調(diào)緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念和“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略，努力構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。要求堅持革命引領(lǐng)、創(chuàng)新發(fā)展，效能為本、協(xié)調(diào)發(fā)展，清潔低碳、綠色發(fā)展，立足國內(nèi)、開放發(fā)展，以人為本、共享發(fā)展的基本原則。在政策取向上，更加注重發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整存量、做優(yōu)增量，積極化解過剩產(chǎn)能；更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快雙重更替，推進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展；更加注重系統(tǒng)優(yōu)化，創(chuàng)新發(fā)展模式，積極構(gòu)建智慧能源系統(tǒng)；更加注重市場規(guī)律，強化市場自主調(diào)節(jié)，積極變革能源供需模式；更加注重經(jīng)濟效益，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，增強能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力；更加注重機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮價格調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)市場公平競爭。

能源政策總體上應(yīng)堅持穩(wěn)健務(wù)實、協(xié)同靈活的基調(diào)

能源產(chǎn)業(yè)屬于基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，能源項目一般投資規(guī)模較大、建設(shè)周期較長，同時能源消費需求具有剛性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。因此，一個國家或地區(qū)的能源政策需要立足國情和發(fā)展階段，堅持穩(wěn)健和務(wù)實，避免大起大落。

目前，我國能源政策基本形成了較為完善的體系，在多元化的能源供應(yīng)和消費體系中，保持各項能源政策的協(xié)同性十分重要，包括能源供應(yīng)側(cè)與需求側(cè)政策的協(xié)同、傳統(tǒng)能源清潔化與新能源開發(fā)及多能互補政策的協(xié)同、能源產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)或產(chǎn)運儲銷政策的協(xié)同、能源發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的協(xié)同、城鄉(xiāng)或不同區(qū)域之間政策的協(xié)同、國內(nèi)外資源開發(fā)政策的協(xié)同等。

當(dāng)前，我國依然存在著能源管理體制上“政出多門”問題，一些政策相互沖突和矛盾，執(zhí)行協(xié)調(diào)難度較大。當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生較大變化時，應(yīng)及時進(jìn)行政策調(diào)整，增強協(xié)調(diào)性。在傳統(tǒng)的大規(guī)模、集中式和標(biāo)準(zhǔn)化的能源生產(chǎn)供應(yīng)模式下，能源政策主要強調(diào)普遍性和統(tǒng)一性。在推動能源向多元、清潔、低碳轉(zhuǎn)型過程中，有必要考慮到地區(qū)、行業(yè)及技術(shù)經(jīng)濟條件等的差異性，增加能源政策的靈活性，不搞或少搞整齊劃一的“一刀切”，多鼓勵因地制宜、靈活多樣，創(chuàng)造性地開展節(jié)能減排、發(fā)展新能源事業(yè)等。

科學(xué)把握能源業(yè)發(fā)展趨勢和能源政策取向

“十四五”時期是我國能源業(yè)發(fā)展的重要歷史性窗口期，在未來的五年規(guī)劃期內(nèi)，能源業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要處理好能源與經(jīng)濟、能源與環(huán)境、局部與整體、近期與遠(yuǎn)期、需求與供給的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧，合理布置，使各種能源在數(shù)量和構(gòu)成上同國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要相適應(yīng)。

能源規(guī)劃的基礎(chǔ)是能源供需預(yù)測，而制約和影響能源供需預(yù)期的重要因素之一則是能源政策。無論是調(diào)查能源供需現(xiàn)狀，還是預(yù)判未來消費需求，皆須考慮政策因素。

同樣，在設(shè)計、評價和優(yōu)化能源供應(yīng)方案時，也要把政策因素與經(jīng)濟效益、社會效益一并考量。若是在充分考慮現(xiàn)有政策因素后，依然無法滿足規(guī)劃期的能源供需平衡，那么應(yīng)提出新的政策支持條件，以促進(jìn)能源開發(fā)和節(jié)約。

目前，影響能源發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境十分復(fù)雜，不確定性因素和挑戰(zhàn)較多，研究制定能源政策和發(fā)展規(guī)劃，須堅持以人民為中心的發(fā)展理念，貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，緊緊圍繞加速能源轉(zhuǎn)型、構(gòu)建“清潔低碳、安全高效”的能源體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，把保障國家能源安全作為能源政策的核心，把清潔低碳發(fā)展作為能源政策的導(dǎo)向，把建立多元供應(yīng)體系作為能源政策的重點，把提高能效和節(jié)能減排作為能源政策的杠桿，把擴大改革開放和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新作為能源政策的突破。

在政策取向上，應(yīng)堅持和實施開發(fā)與節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先的方針，繼續(xù)實行能源消費總量和強度雙控制，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式和生活消費模式轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)節(jié)能型國家和節(jié)約型社會；立足于我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，更好地利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場，加大國內(nèi)能源資源開發(fā)力度，增強能源自主供給保障能力，合理控制對外依存度。

與此同時，有效拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進(jìn)來”水平；堅持多元發(fā)展、清潔低碳的政策，有序推進(jìn)能源供應(yīng)多元化、清潔化、低碳化和能源消費電氣化、高效化轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提升清潔低碳化石能源和非化石能源的比重，持續(xù)優(yōu)化能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)；堅持依靠創(chuàng)新驅(qū)動、深化體制機制改革的政策，切實增強能源科技創(chuàng)新能力，加快推進(jìn)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，努力打造有利于能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的市場化法治化國際化營商環(huán)境。